II OSK 888/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-04	
Data wpływu	2021-05-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1009/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy [...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 30 listopada 2020 r., II SA/Kr 1009/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. (Spółka) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy [...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z [...] kwietnia 2018 r., poz. [...], MPZP, plan), w pkt 1. stwierdził nieważność § 9 ust. 5 pkt 2 tiret 4 MPZP w zakresie frazy "nie mogą stanowić dominanty, ani", w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił, w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka w skardze na MPZP zarzuciła naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 Upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych "postanowień" MPZP, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych, a to poprzez uchwalenie § 9 ust. 5 pkt 2 tiret trzeci i czwarty MPZP, który ustanawiając ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre [niezdefiniowane pojęcie "dominanty"] i wprowadzenie szeregu całkowicie arbitralnych zakazów, uzależnia w praktyce możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji;

2/ art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Usdg) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy — Prawo telekomunikacyjne (uPt) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

2.2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na obszarze objętym MPZP skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny zamierzała i nadal zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby użytkownikom sieci PLUS zapewnić lepszą łączność w tym rejonie, jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skarżone "postanowienia" MPZP uniemożliwiają skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również praktycznie czynią niemożliwym skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. MPZP uchwalony został z naruszeniem przepisów wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa. MPZP w wersji zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji stawia bowiem w uprzywilejowanej sytuacji dostawców usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie przesyłu danych, świadczących te usługi wyłącznie w oparciu o naziemne i podziemne sieci kablowe, w stosunku do skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego świadczącego usługi z zakresu telefonii bezprzewodowej, których podstawą i niezbędnym elementem są wyniesione zasadniczo powyżej stanu zabudowy urządzenia radiowe tworzące sieć telekomunikacyjną. W ten sposób w praktyce uniemożliwia się skarżącej prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na obszarze objętym MPZP, jako że arbitralnie ogranicza się lokalizowanie niezbędnych urządzeń telefonii bezprzewodowej. Przyjęte w planie rozwiązanie nie jest uzasadnione na gruncie wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a jednocześnie nie jest konieczne, biorąc pod uwagę przepisy ustaw szczegółowych, które mają zastosowanie na etapie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych [m. in. przepisów środowiskowych]. Utrzymanie w mocy MPZP prowadzi bowiem do sytuacji, w której cel publiczny, tj. rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych został w sposób nadmierny ograniczony, w praktyce uniemożliwiając lokalizowanie niezbędnych urządzeń bez jakiekolwiek wskazania jakiemu celowi ma służyć takiego właśnie ograniczenie. W rezultacie zaś, skarżone "postanowienia" MPZP – w ocenie Spółki – stały się narzędziem niezgodnego z prawem ograniczenia swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co czyni w pełni zasadnym zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 5 pkt 2 tiret trzeci i czwarty MPZP.

2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1009/20 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie podnosząc, że pojęcia "dominanty" nie można uznać za pojęcie nieostre i nieokreślone, pomimo braku jej definicji w planie. W sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Według Słownika języka polskiego PWN, pod pojęciem ,,dominanty" należy rozumieć "zasadniczą, dominującą cechę lub element czegoś". Według Słownika wyrazów obcych PWN dominanta to "cecha główna, zasadnicza czegokolwiek". Za dominantę urbanistyczną uznaje się przy tym "główny, wysuwający się na pierwszy plan, element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budowli, któremu podporządkowane są inne składniki, główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej. W świetle przywołanych powyżej definicji odnoszących się do architektury krajobrazu, nie można zgodzić się ze skarżącą, że pojęcie "dominanta" jest zwrotem niedookreślonym i nieznanym w literaturze fachowej, zwłaszcza w kontekście ustalania reguł kompozycyjnych przestrzeni. Nie zachodziła potrzeba zdefiniowania tego pojęcia, gdyż to określenie specjalistyczne jest znane i często używane w literaturze przedmiotu. Gmina nie godziła się ze stanowiskiem strony skarżącej, że uznaniowy charakter mają "zapisy" § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret czwarty MPZP, zgodnie z którymi anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty, ani nie mogą stanowić przesłony ciągów i osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu. Podkreślono, że ciągi i osie widokowe zostały na rysunku planu zaznaczone wzdłuż ul. K., ul. R. oraz ul. L. Na takie ustalenia planu miały wpływ wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Studium), zgodnie z którymi wzdłuż ul. K. i ul. R. przechodzą osie kompozycyjne odznaczające się dużymi walorami zabytkowymi i krajobrazowymi. W odpowiedzi na skargę szczegółowo przytoczono przebieg owych ciągów i osi widokowych. Niezależnie od powyższego podkreślono, że ul. K. (dawna nazwa ul. C.) jest jedną z najstarszych ulic Miasta Krakowa i stanowi podstawową arterię komunikacyjną łączącą ul. S. (dochodzącą do Rynku Głównego) z jednej strony, z drugiej zaś dochodzącą do Placu [...] i Al. [...]. Znajduje się również w bliskim sąsiedztwie Starego Miasta, objętego Strefą Buforową UNESCO, na obszarze którego obowiązują ustalenia mające na celu ochronę Sylwety Miasta. Przy ul. K. znajdują się budynki objęte ochroną konserwatorską. Przy ul. R. natomiast zlokalizowane są budynki świadczące usługi kulturalne ważne dla Miasta Krakowa. Z uwagi na powyższe uwarunkowania stwierdzono, że "zapisy" § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret czwarty MPZP są sformułowane precyzyjnie i spójne z załącznikiem graficznym do uchwały (rysunkiem planu), gdyż ciągi i osie widokowe przebiegające wzdłuż ul. K., R. oraz L. zostały wyraźnie zaznaczone na rysunku planu. Intencją organu planistycznego było ustanowienie nakazu, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.), co zostało doprecyzowane w § 9 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret drugi planu. Wymogi te dotyczą zarówno lokalizowanych stacji bazowych telefonii komórkowych w formie wolnostojących obiektów lub na istniejących budynkach, czy też innych telekomunikacyjnych obiektów i urządzeń budowlanych. Bezpodstawne są zarzuty skarżącej, że "zapisy" planu są sprzeczne z art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (ustawa szerokopasmowa), w praktyce uniemożliwiając realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Ograniczenia mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w Upzp. Ponadto, na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, uwzględniających walory środowiskowe i przyrodnicze, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów w związku z wejściem w życie ustawy szerokopasmowej", stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi, "art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor". Ponadto, zalecenia zawarte w/w Poradniku zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić "zapisy" odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej.

2.4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie w części uwzględnił skargę, tj. w zakresie § 9 ust. 5 pkt 2 tiret 4 MPZP w zakresie frazy "nie mogą stanowić dominanty, ani", w pozostałym zakresie skargę oddalił.

2.4.1. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca wykazała naruszenie swojego interesu prawnego, "zapisy" planu bowiem w sposób istotny wpływają na możliwości zainwestowania urządzeń telekomunikacyjnych na obszarze objętym jego "zapisami". Sąd wojewódzki uznał, że co do zasady prawodawca lokalny miał podstawy, by ingerować w kształt i możliwości zainwestowania w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, celem ochrony obszaru o dużym walorze kulturowym i zabytkowym, jak i poszczególnych tam zlokalizowanych obiektów zabytkowych. Podzielono pogląd, że ciągi i osie widokowe zostały na rysunku planu wyznaczone wzdłuż ulic K., L. i R., co wynikało z zaleceń zawartych w Studium, a wyznaczenie tych osi widokowych uwarunkowane jest lokalizacją w tych obszarach obiektów o dużych walorach zabytkowych. "Zapisy" zamieszczone w skarżonych jednostkach, w zakresie w jakim odnoszą się do wskazań, że anteny, maszty stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej w zakresie ich lokalizacji i kształtowania winny odbywać się z uwzględnieniem ciągów i osi widokowych, a także, że anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić przesłony ciągów i osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu, w ocenie WSA w Krakowie ocenić należy jako legalne.

2.4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji jedynie "zapis" w zakresie dotyczącym tego, że anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty jest wadliwy z uwagi na nieostry, niedoprecyzowany charakter, a co za tym idzie możliwość zbyt szerokiej interpretacji tego pojęcia, którego część tekstowa planu nie definiuje. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Podzielając stanowisko zaprezentowane w wyżej przytoczonym orzeczeniu WSA w Krakowie uznał za celowe wyeliminowanie tej frazy ze skarżonej jednostki redakcyjnej.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części obejmującej pkt 2 wyroku, tj. [oddalającej skargę o stwierdzenie nieważności § ust. 5 pkt 2 tiret trzeci w całości i tiret czwarty w części obejmującej słowa: anteny lokalizowane na budynkach (..) nie mogą stanowić przesłony ciągów i osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu"] uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy R."].

3.2. Sądowi pierwszej instancji zarzuca się:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) poprzez oddalenie skargi w części nieuwzględnionej wyrokiem, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych "postanowień" MPZP z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Usg) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych, a utrzymanych w mocy "postanowień" MPZP, pomimo ich sprzeczności z prawem;

c. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż skarżone "postanowienia" MPZP są zgodne z wymogami Konstytucji RP, Upzp oraz ustawy Prawo przedsiębiorców (uPp), wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które poddają się wykładni zgodnej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej, a nie zakazy tą ustawą zabronione, pomimo iż skarga w ogóle nie formułowała zarzutów dotyczących sprzeczności skarżonych postanowień MPZP z wymogami ustawy szerokopasmowej, a podnoszono zarzut ich sprzeczności z wymogami przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej w innym zakresie, a ponadto w przypadku kontroli niemalże identycznych postanowień § 6 ust. 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", wyrokiem w sprawie II SA/Kr 292/20 WSA w Krakowie stwierdził ich nieważność, dostrzegając w nakazie uwzględniania "ciągów i osi widokowych" postanowienia - poprzez swoją arbitralność – niedopuszczalne;

2) naruszenie prawa materialnego. tj.:

a. art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp, poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie skarżonych "postanowień" MPZP w części, w jakiej skarga nie została uwzględniona, pomimo iż w sposób arbitralny [całkowicie swobodnie i uznaniowe ograniczenie lokalizacji masztów telekomunikacyjnych] i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

b. art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 Upzp w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych "postanowień" MPZP, w części w jakiej skarga nie została uwzględniona, pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

c. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 uPp w zw. z art. 10 ust. 1 uPt poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej kasacyjnie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

3.3. Spółka wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 2 sentencji i stwierdzenie nieważności § 9 ust. 5 pkt 2 tiret trzeci w całości i tiret czwarty w części obejmującej słowa: anteny lokalizowane na budynkach (...) nie mogą stanowić przesłony ciągów i osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2018 r. – względnie – przekazanie sprawy w części zaskarżonej kasacyjnie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie podtrzymuje obszerne uzasadnienie zawarte w skardze, w wyniku rozpoznania której zapadł skarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok.

3.4. Na rozprawie pełnomocnik Gminy Miasta Kraków wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej i oceniając je za nieuzasadnione. Za Spółkę nikt się na rozprawie nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

4.3. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

4.3.1. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że nie jest uprawnione posługiwanie się przez sąd pierwszej instancji określnikiem "zapis" w odniesieniu do zaskarżonych przepisów (podkr. Sądu) MPZP. Upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego planu taki określnik odnosiło do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 Upzp). Skoro MPZP jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 Upzp), to zawiera przepisy, a nie "zapisy", podobnie nieuzasadnione jest użycie przez skarżąca kasacyjnie Spółkę określenia zaskarżonych przepisów MPZP mianem "postanowień". Kwestia ta nie ma istotniejszego znaczenia dla kierunku podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd ją podnosi celem prawidłowego terminologicznie odniesienia się do przedmiotu skargi.

4.3.2.1. Nie jest usprawiedliwiony – w sposób ujęty w art. 174 pkt 2 Ppsa – zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W myśl cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania sądu pierwszej instancji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

4.3.2.2. Sama okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swych rozważaniach do części zarzutów podnoszonych w skardze, a dotyczących naruszenia oznaczonych przepisów Konstytucji RP oraz konkretnych przepisów Upzp, gdy idzie o ocenę legalności zaskarżonych przepisów MPZP, nie będzie miała znaczenia dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu pierwszej instancji meriti jest prawidłowe. Gdy idzie o brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przepisów uPp, to tak skonstruowany zarzut jest podwójnie nietrafny. Po pierwsze dlatego, że w samej skardze zarzutu naruszenia przepisów tej ustawy nie sformułowano, a po drugie, z tego względu iż przepisy uPp co do reguły weszły w życie 30 kwietnia 2018 r. (por. art. 1 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające w życie ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, Dz. U. 2018, poz. 650), zatem już po uchwaleniu kontrolowanego planu. Wypadnie zauważyć, że w skardze podnoszono zarzuty naruszenia przepisów Usdg, nie zaś uPp.

Co się tyczy braku odniesienia w zaskarżonym wyroku do zarzutów naruszenia oznaczonych przepisów Konstytucji RP oraz przepisów Upzp, to istotnie było to uchybienie sądu pierwszej instancji, choć w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, nie miało to znaczenia w sprawie, jeśli przyjąć, że nie są zasadne zarzuty naruszenia tych przepisów, enumeratywnie wskazanych w podstawach kasacyjnych, odnośnie naruszenia prawa materialnego. Ponadto, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, powinnością sądu wojewódzkiego było jednak odnieść się meriti do stanowiska strony skarżącej, która sformułowała zarzuty naruszenia konkretnych przepisów Konstytucji RP oraz Upzp,a czego faktycznie sąd a quo, nie dokonał.

4.3.2.3. Brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do innego judykatu (wyroku II SA/Kr 292/20) przywołanego w skardze nie ma znaczenia z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro nie zapadł on w granicach tej samej sprawy.

4.3.3. Przepis art. 151 Ppsa wskazany w podstawie kasacyjnej ma charakter ogólny i wynikowy, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części. Zarzut naruszenia cyt. przepisu tylko wtedy okazałby się zasadny, gdyby usprawiedliwione były inne podstawy kasacyjne, z których wynikałoby, że skargę należało uwzględnić. Podobnie charakter wynikowy ma przepis art. 147 § 1 Ppsa, z którego wynika wyłącznie forma orzekania w sprawie ze skargi m. in. na akt prawa miejscowego, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 Usg, to wynika z niego, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a ponadto, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie nie orzekał o nieważności MPZP organ nadzoru, zatem stwierdzenie nieważności przepisów – § 9 ust. 2 pkt 5 tiret trzecie w całości i tiret czwarte MPZP w części wskazanej w petitum skargi kasacyjnej – musiałoby wynikać ze skuteczności zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych opartych na dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa.

4.3.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp, z którego wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Skarżąca Spółka zakwestionowała w skardze przepisy § 9 ust. 2 pkt 5 tiret trzecie w całości i tiret czwarte MPZP, oba nie normują wszak kwestii wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp. Spółka nie dostrzegła, że te zagadnienia zostały uwzględnione w MPZP w § 16 ust. 7, naruszenia zaś tego przepisu nie podnoszono w skardze. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 MPZP poprzez błędne zastosowanie jest chybiony. Nadto, nie można podzielić argumentacji Spółki, jakoby w sposób arbitralny ograniczono lokalizację masztów telekomunikacyjnych, skoro z przywołanego § 16 ust. 7 pkt 1 MPZP wynika, że dopuszczalna jest rozbudowa lub budowa nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych, przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu. Wprowadzone w zaskarżonych zaś przepisach § 9 ust. 2 pkt 5 tiret trzecie w całości i tiret czwarte MPZP nakazy uwzględnienia ciągów i osi widokowych, zakaz przesłony owych osi i ciągów widokowych wyznaczonych na rysunku planu w żadnym przypadku nie jest arbitralny. Uwzględniono w tym względzie ustalenia zawarte w Studium, uwzględnienie osi i ciągów widokowych choć ogranicza i utrudnia, to nie wyklucza lokalizowania takich urządzeń telekomunikacyjnych na terenie objętym planem.

4.3.5. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałby polegać zarzut niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 Upzp, z których wynika odpowiednio, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób miałby sąd wojewódzki naruszyć wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, z których wynika odpowiednio, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego" oraz, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa tak określona podstawa kasacyjna, jak to ujęto w pkt b) zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie została uzasadniona, nie czyni temu zadość wskazanie w środku odwoławczym, że chodziło o niezastosowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, a ponadto iż "nie uwzględniono zasad tworzenia aktów prawa miejscowego". To ogólnikowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zostało w tym zakresie jakkolwiek wyjaśnione, czemu nie sprzyjało ponadto także niestawiennictwo pełnomocnika Spółki, mimo zażądania rozprawy.

4.3.6. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 uPp oraz w zw. z art. 10 ust. 1 uPt. O braku możliwości czynienia uwag odnośnie legalności zaskarżonych przepisów MPZP w kontekście unormowań uPp mowa już była w pkt 4.3.2.2. niniejszego uzasadnienia. Gdy idzie o podniesienie kwestii naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 uPt, to z przywołanego przepisu wynika jedynie tyle, że działalność telekomunikacyjna będąca działalnością gospodarczą jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rejestrem". Sąd Naczelny w tym składzie nie dopatruje się w przepisach MPZP ujętych w petitum skargi kasacyjnej, aby naruszać one miały społeczną gospodarkę rynkową, zaś wynikające z zawartych w tych przepisach ograniczenie – w subiektywnym przekonaniu Spółki stanowiące ograniczenie wolności działalności gospodarczej – znajduje uzasadnienie w ważnym interesie publicznym (art. 22 Konstytucji RP in fine). Spółka zdaje się nie dostrzegać, że cały teren objęty planem znajduje się granicach obszaru uznanego za pomnik historii i położony jest w granicach strefy buforowej obszaru wpisanego na listę Światowego Dziedzictwo UNESCO. Znajdują się w nim liczne obiekty objęte ochroną zabytkową, w szczególności obiekty architektoniczne. Ponadto z ustaleń Studium wynika potrzeba uwzględnienia w planach zagospodarowania przestrzennego osi i ciągów widokowych. Nakaz nie naruszania ustaleń Studium skutkował zawarciem w skarżonych przepisach § 9 ust. 2 pkt 5 tiret trzecie w całości i tiret czwarte MPZP stosownych unormowań, nie wykluczając wszak w ogóle dopuszczalności lokalizowania na obszarze MPZP urządzeń telekomunikacyjnych typu stacje bazowe oraz inne urządzenia techniczne z zakresu łączności publicznej.

Sąd w tym składzie nie dopatrzył się ponadto skuteczności zarzutu naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w aspekcie równości wobec prawa, nakazu równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym. Podnoszone przez Spółkę argumenty odnośnie faworyzowania przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne poprzez kablowe sieci telekomunikacyjne nie są trafne. Odmienna technologia świadczenia usług telekomunikacyjnych między przedsiębiorcami wykorzystującymi linie kablowe i sieci radiowe nie pozwala – zdaniem Sądu Naczelnego – uwzględnić powyższego zarzutu, gdy wziąć pod uwagę potrzebę wprowadzenia na obszarze objętym MPZP ochrony osi i ciągów widokowych. Wypadnie zauważyć, że w zakresie realizacji obiektów liniowych sieci telekomunikacyjnych, przedsiębiorcy wykorzystujący tę technologię mają obowiązek wykonania ich jako kablową sieć doziemną (§ 16 ust. 7 pkt 2 MPZP).

4.4. Z wyłożonych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną.

4.5. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.