II OSK 915/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-12	
Data wpływu	2022-04-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1174/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 141 par. 4, 153, 174 pkt 2, 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2410; art. 46; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1174/21 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XXXII/813/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica – Sikornik" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1174/21, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność § 7 ust. 13 pkt 2 lit. d uchwały Nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica – Sikornik" (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II wyroku).

Kwestionując wskazany plan miejscowy w części odnoszącej się do przepisów § 7 ust. 13 pkt 2 i § 12 ust. 7 pkt 3 P. Sp. z o.o. zarzuciła przyjęcie tych przepisów z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej skutkującym wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym terenie objętym planem oraz ustalenie nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując skarżącą na rynku usług telekomunikacyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 7 ust. 13 pkt 2 lit. d planu uznał, że w przepisie tym wprowadzono niedopuszczalne nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń poprzez wprowadzenie wymogu: "anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony panoramy widocznej z ciągów i osi widokowych oznaczonych na rysunku planu". Sąd Wojewódzki stwierdził, że choć plan miejscowy wprowadza pojęcie "dominanty" (§ 4 ust. 1 pkt 25), to zostało ono zdefiniowane w planie w sposób ogólny, nieprecyzyjny i dopuszczający uznaniowość. Podobnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do używanego a niezdefiniowanego pojęcia "przesłony panoramy". W praktyce każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej i konkretnej infrastruktury w postaci anten wolnostojących oraz lokalizowanych na budynkach pozostawiono uznaniu organów administracji w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w planie, co może oznaczać zakaz ich lokalizowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, pozostałe zakwestionowane w skardze zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej wymienione w § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a, b, c i e zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne, co uzasadniało oddalenie skargi w pkt II wyroku. Sąd uznał, że zakazy lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków (pkt a) oraz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami ZP.1, ZP.2, ZN.1-ZN.14, ZL.1-ZL.9, MN.20, MN.23 (pkt c) nie są arbitralne a dozwolone i zasadne. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że strona skarżąca ma możliwość lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach, o których stanowi plan. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budzą wątpliwości i zasługują na aprobatę zasady dotyczące lokalizacji i kształtowania stacji bazowych, które winny odbywać się z uwzględnieniem ciągów i osi widokowych (pkt b) oraz, że w terenach MN.1-MN.40 dopuszcza się lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych o nieznacznym oddziaływaniu (w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Dz.U. 2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26) - pkt e. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi § 12 ust. 7 pkt 3 uchwały trafnie wskazuje na ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zgodnie z § 7 ust 13 pkt 2.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzone zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2410), zwanej dalej specustawą łącznościową, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przepisy specustawy łącznościowej nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na specyfikę obszaru objętego planem miejscowym, bowiem dotyczy on dużego fragmentu Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (§ 8 ust. 1 uchwały), który posiada wybitne walory przyrodnicze, kulturowe oraz krajobrazowe, natomiast jego południowa i zachodnia część (niezainwestowane tereny północnego skłonu Sikornika i Przełęczy Przegorzalskiej jest terenem spacerowym i rekreacji). Te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej.

W skardze kasacyjnej P Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części obejmującej pkt II w zakresie odnoszącym się do § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a-c i e oraz § 12 ust. 7 pkt 3 planu, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej:

a) nieostre, niezdefiniowane pojęcia: kształtowania stacji bazowych, budynku frontowego, inwestycji telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu specustawy łącznościowej i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;

b) wyłączenie spod możliwości lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na terenach obejmujących w praktyce blisko 40% planu, przy jednoczesnym dopuszczeniu na terenie kolejnych ok. 45% planu lokalizowania wyłącznie inwestycji telekomunikacyjnych o nieznacznym oddziaływaniu (czyli nieistniejących w polskim porządku prawnym);

c) wyłączenie dla całego terenu planu większości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej, wynikające ze zsumowania ("nałożenia" na mapę terenu objętego planem) całości zasad § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a-c i lit. e uchwały odnoszących się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

- art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292), zwanej dalej p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1954), zwanej dalej p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości skarżącej świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

- art. 46 ust. 1-2 specustawy łącznościowej w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 700) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:

a) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą,

b) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych przepisów planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów uchwały pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są:

a) jednoznaczne i nie budzą wątpliwości;

b) zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, wniesiono o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w zaskarżonej części.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu, który będzie miał wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 457/12). Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie przedstawia powodów podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględniając zarzutów niezgodności z prawem § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a, b, c, e i § 12 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego i oddalając skargę w tej części (pkt II wyroku) nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Nie wskazał dokładnie przesłanek, które pozwoliły uznać wskazane przepisy planu za "zgodne z prawem". Sąd a quo stwierdził, że kwestionowane przepisy są "jednoznaczne, nie budzą wątpliwości, są dopuszczalne prawnie", dlatego nie są "arbitralne, a dozwolone i zasadne". Motywując swoje stanowisko Sąd powołał się na szczególne walory krajobrazowe i przyrodnicze terenów objętych planem oraz ich położenie w granicach Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego, z czym wiążą się określone ograniczenia, w istocie przeniesione do planu miejscowego. Tymi argumentami potwierdził legalność kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Podkreślił przy tym ich zgodność z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy łącznościowej, czym dał wyraz potrzebie weryfikacji przepisów planu w kontekście wskazanych przepisów.

Niewątpliwie przy sprawdzaniu zgodności kwestionowanych przepisów planu miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa Sąd a quo miał obowiązek uwzględnić przepis art. 46 specustawy łącznościowej. Jednak refleksja Sądu a quo ograniczyła się w tym zakresie do uwypuklenia akcentowanej jednolicie w orzecznictwie kwestii braku pozbawienia gminy władczych kompetencji planistycznych poprzez powyższe przepisy. Pominięto natomiast zasadniczy ich wpływ na interpretację i ocenę przyjętych przepisów planu. W sprawie istotne znaczenie ma podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 tej ustawy, z którego wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Sformułowanie powołanego przepisu uzasadnia tezę, że w planie miejscowym nie tylko nie można ustanawiać wprost wyrażonego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale również nie jest dopuszczalne przyjmowanie w nim rozwiązań, które realnie uniemożliwiają lokalizowanie tego rodzaju inwestycji.

O ile w jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano, w świetle powyższych zasad, stanowisko potwierdzające władcze kompetencje gminy do kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, stwierdzając, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 specustawy łącznościowej mógłby zostać naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem, o tyle z uzasadnienia projektu specustawy łącznościowej (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wyraźnie wynika, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy winny stanowić punkt wyjścia do weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy ustanowione w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Nie są one bowiem w planach wykluczone, o ile są konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny.

W konsekwencji, ocena zgodności planu miejscowego z określonymi w art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej wytycznymi w zakresie lokalizowania inwestycji publicznych z zakresu łączności publicznej, wyraźnie związanymi z celem tej ustawy, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, winna odbywać się po pierwsze w świetle całokształtu przepisów planu, gdyż tylko w takim całościowym aspekcie możliwa jest weryfikacja dopuszczalności konkretnie ustanowionych zakazów czy ograniczeń, a po drugie z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, którą gmina powinna kierować się w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Ingerencja w sferę praw musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia.

Z pola widzenia nie wolno również tracić znaczenia, jakie przypisuje się rozwojowi sieci telekomunikacyjnych z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki, które legło u podstaw wprowadzenia przepisów specustawy łącznościowej, której podstawowym celem było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, przy czym w szczególności do sieci szerokopasmowych oraz likwidację wykluczenia cyfrowego geograficznego i socjalnego. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m.in. lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Determinuje to z kolei konieczność restrykcyjnego podejścia do oceny legalności postanowień planu miejscowego, które mogą naruszać zakazy przewidziane w art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. II OSK 2818/20).

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku podważa prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd a quo kontroli legalności zaskarżonych przepisów planu miejscowego, albowiem nie wynika z niego, aby Sąd ten przedstawione wyżej uwarunkowania prawne uwzględnił, co podważa prawidłowość pkt II zaskarżonego wyroku opartego na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym zakresie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie objawiające się brakiem kompleksowej oceny dopuszczalności ustanowionych w § 7 ust. 13 pkt 2 lit. a, b, c, e i potwierdzonych w § 12 ust. 7 pkt 3 planu ograniczeń i zakazów w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

Każdy z kwestionowanych zakazów i ograniczeń wymagał szczegółowej analizy w kontekście całokształtu przepisów planu oraz przepisów u.p.z.p., ustaw szczególnych odnoszących się do zagadnień relewantnych z punktu widzenia zasadności wprowadzenia ograniczeń, w tym specustawy łącznościowej, ustawy o ochronie przyrody i ochronie środowiska, oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tego punktu widzenia istotne znaczenia mają przepisy § 15 ust. 1 pkt 1 planu, które stanowią, że z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami: KDZ.1, KDL.1 - KDL.2, KDD.1-KDD.9, KDW.1-KDW.3, KDX.1-KDX.5 (tereny komunikacji) oraz ZL.1- ZL.9 (tereny lasów) w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej, za wyjątkiem stacji elektroenergetycznych o napięciu większym od 15 kV/SN oraz napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i większych. Powyższe oznacza, że uchwałodawca gminny wprowadził zasadę, że na wszystkich terenach funkcyjnych wyznaczonych w planie, za wyjątkiem terenów komunikacji i lasów, dopuszczalne jest sytuowanie obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, z wyłączeniem ściśle określonych rodzajów stacji elektroenergetycznych i napowietrznych linii elektroenergetycznych. Zasadniczo zatem lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym z zakresu łączności publicznej, jest dozwolona na terenie planu, za wyjątkiem terenów komunikacyjnych i lasów. Dodatkowo, w § 8 ust. 12 pkt 10 planu z zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyłączono inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym stacji bazowych telefonii komórkowej). W ten sposób ukształtowano zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej, w tym łączności publicznej w skali całego planu.

Wobec tego weryfikacja zgodności z prawem wprowadzonych w § 7 ust. 13 pkt 2 planu ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wymagała szczegółowej analizy w kontekście uregulowań planistycznych odnoszących się do całego terenu planu po to, aby wykazać, czy ograniczenia te w istocie nie prowadzą do całkowitego wykluczenia możliwości lokalizacji tego rodzaju inwestycji lub wykluczenia lokalizacji w takim zakresie, żeby nie było możliwe prawidłowe działanie urządzeń telekomunikacyjnych. Od sposobu ukształtowania zasad lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zależy, czy ograniczenia w tym zakresie będą zgodne z wymogami art. 46 specustawy łącznościowej.

Z całokształtu przepisów § 7 ust. 13 pkt 2 planu wynika, że lokalizację urządzeń z zakresu łączności publicznej (stacje bazowe telefonii komórkowej) wykluczono: na terenie całego planu na dachach i elewacjach frontowych budynków, a na terenach ZP.1, ZP.2, ZN.1-ZN.14, ZL.1-ZL.9, MN.20, MN.23 w zakresie wolnostojących masztów. Natomiast na terenach MN.1-MN.40 dopuszczono lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych wyłącznie o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu specustawy łącznościowej. Taki sposób ukształtowania zasad zlokalizowania urządzeń infrastruktury łącznościowej wymagał ich szczegółowej konfrontacji z pozostałymi przepisami planu regulującymi sposób zabudowy i zagospodarowania poszczególnych obszarów funkcyjnych po to, aby zweryfikować, czy ustalone zasady w zakresie lokalizowania inwestycji infrastrukturalnych z zakresu łączności publicznej nie wyeliminowały bądź nie ograniczyły w rzeczywistości możliwości ich lokalizacji w stopniu, który prowadzi do naruszenia przepisów art. 46 specustawy łącznościowej. Innymi słowy, czy nie zostały stworzone bariery rozwoju infrastruktury łącznościowej traktowanej priorytetowo w skali Polski i Unii Europejskiej.

W świetle zakwestionowanych rozwiązań planistycznych istnieje potrzeba wyjaśnienia, czy pomimo znacznych wykluczeń dopuszczalności i ograniczeń w lokalizacji inwestycji z zakresu łączności, nadal możliwe pozostaje realizowanie tego rodzaju urządzeń na terenie planu w wymiarze, który nie czyni uprawnień przedsiębiorców telekomunikacyjnych iluzorycznymi. Zważyć bowiem należy, na co zwracała uwagę skarżąca kasacyjnie, a co pozostało poza zakresem wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, że urządzenia telefonii komórkowej, z uwagi na ich techniczną funkcję i charakterystykę, ze swej istoty wymagają umieszczenia ich powyżej okolicznymi zabudowaniami lub innymi obiektami mogącymi zakłócać transmisję danych drogą radiową oraz skorelowanego współdziałania odpowiednio umiejscowionych urządzeń.

Należało zatem wziąć pod uwagę, że na terenie całego planu wykluczono lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na dachach i elewacjach budynków (czyli zarówno na terenach mieszkaniowych, usługowych, jak i sportu i rekreacji). Na terenach zieleni urządzonej, lasów oraz objętych formami ochrony przyrody oraz na terenach oznaczonych symbolem MN.20 i MN.23 wykluczono lokalizację wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Z kolei na terenach MN.1-MN.40 dopuszczono wyłącznie inwestycje telekomunikacyjne o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu specustawy łącznościowej, co należy kojarzyć z art. 2 pkt 4 tej ustawy definiującym infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu jako kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Normatywne ujęcie przedsięwzięć telekomunikacyjnych o nieznacznym oddziaływaniu, w tym ograniczenie wysokości instalacji radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcjami wsporczymi do wysokości 5 m, powoduje, że możliwości inwestycyjne w rozważanym zakresie zdeterminowane są w rzeczywistości uwarunkowaniami planistycznymi dotyczącymi terenów, na których dopuszczono lokalizowanie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Na terenach MN.1-MN.40, na których dopuszczono lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych o nieznacznym oddziaływaniu (do 5 m wysokości konstrukcji wsporczej wraz z instancją radiokomunikacyjną), dopuszczono zabudowę o maksymalnej wysokości od 7 m do 11 m. Powoduje to, że w każdym przypadku zabudowa mieszkaniowa dopuszczalna w tych strefach będzie wyższa od możliwych do lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w formie wyłącznie wolnostojącej, gdyż nie ma możliwości lokalizowania ich na dachach i elewacjach budynków, których wysokość nie może przekraczać 5 m. Powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez Sąd a quo w zaskarżonym wyroku w stopniu, który usprawiedliwiałby stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej, co czyni wyrażone przez Sąd stanowisko o "możliwości lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach, o których stanowi plan" niewiarygodnym i przedwczesnym.

Również zakres możliwości inwestycyjnych obejmujących infrastrukturę łącznościową w ramach pozostałych stref planistycznych, na których zasadniczo możliwa jest lokalizacja urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. w strefach MWi.1-MWi.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej), MNos.1-MNos.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone w obszarze osuwisk oraz w jego strefie buforowej), U.1-U.7 (tereny zabudowy usługowej) oraz US/U.1-US/U.3 (tereny sportu, rekreacji oraz usług), nie został przeanalizowany przez Sąd a quo, co czyni przeprowadzoną przez niego kontrolę legalności niepełną, w istocie nieprowadzącą do jednoznacznego wniosku co do zgodności kwestionowanych rozwiązań planistycznych z prawem.

Za daleko niewystarczającą, z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonych przepisów planu, należało uznać argumentację Sądu pierwszej instancji uzasadniającą legalność przyjętych rozwiązań in genere względami ochrony wybitnych walorów przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w którego granicach znajduje się obszar planu, a także ochroną występujących na części południowo-zachodniej planu terenów spacerowych i rekreacyjnych, ochroną niezabudowanych terenów zieleni przed naporem inwestycyjnym oraz występujących na obszarze planu powiazań widokowych (bez odniesienia się do ściśle wyznaczonych na rysunku planu ciągów i osi widokowych, których przebieg nie jest irrelewantny dla oceny konieczności wprowadzenia obszarowych zakazów lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej). Skądinąd uzasadniające częstokroć wprowadzane w planach ograniczenia praw i wolności względy ochrony środowiska z powołaniem się na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, winny znajdować swoje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach obowiązującego prawa, które wyznacza granice władztwa planistycznego gminy. Natomiast Sąd a quo poza odwołaniem się w tym zakresie do ogólnie wyrażonych celów planistycznych (§ 3 planu) i nieskonkretyzowanej dokumentacji planistycznej nie sfomułował żadnych argumentów i nie powołał żadnych przepisów, z których wynikałyby wymogi uzasadniające w przedmiotowych okolicznościach wprowadzenie do planu miejscowego kontestowanych zakazów i ograniczeń, w tym nie odwołał się do uregulowań uchwały Nr VII/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Zwłaszcza brak szczegółowego odniesienia się do wymogów powyższej uchwały z jednoczesnym upatrywaniem w fakcie zlokalizowania obszaru planu w Parku Krajobrazowym uzasadnienia dla wprowadzonych zakazów i ograniczeń skłania do wniosku o braku rzetelnego wyważenia interesów publicznych – związanego z potrzebą realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej oraz z zakresu ochrony środowiska i przyrody.

Sąd pierwszej instancji oprócz ogólnikowych stwierdzeń oddalając skargę nie przedstawił swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku z jakich realnych i konkretnych powodów to uczynił. To podważa prawidłowość dokonanej kontroli legalności zaskarżonej części planu, która nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie potwierdza zgodności zakwestionowanych przepisów z wymogami prawa, w tym art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej.

Standarów sądowej kontroli legalności planów miejscowych nie zaspokoiło stwierdzenie Sądu a quo, że "§ 7 ust. 13 pkt 2 lit. a, b, c, e zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne (...), nie były arbitralne a dozwolone i zasadne (...), są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości (...), są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy (...)". Taki sposób przedstawienia stanowiska Sądu jest wyabstrahowany od uwarunkowań normatywnych związanych z inwestycjami z zakresu łączności publicznej i powoduje, że nie są znane prawne przyczyny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia przez Sąd a quo o legalności kwestionowanych rozwiązań planistycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W następstwie tego wyroku Sąd pierwszej instancji ponowi kontrolę legalności zaskarżonej części planu kierując się stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i odzwierciedli jej wyniki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przy tym Sąd odniesie się również do zarzutów skargi obejmujących naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów u.p.z.p., Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Prawa przedsiębiorców, Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ponieważ zaniedbał tego w zaskarżonym wyroku, a Sąd drugiej instancji kontrolując zaskarżony wyrok, Sądu Wojewódzkiego w tym obowiązku zastąpić nie może. Wobec tego badanie trafności zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w zakresie naruszeń prawa materialnego należało uznać za przedwczesne.

Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2) uznając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu tego przepisu.