Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji papieru higienicznego postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą P. przez wskazanie Starosty P. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji papieru higienicznego, a ponadto o zasądzenie od Starosty P. na rzecz Marszałka Województwa Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazał, że F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. ww. wnioskiem wystąpiła do Starosty P. o zmianę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Instalacja do produkcji papieru higienicznego objęta pozwoleniem została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Starosta P. w obecnym stanie prawnym zakwalifikował jako przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), uznając ponadto, że przedmiotową instalację należy również zaliczyć do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia, a więc przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji organ skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.; dalej p.o.ś.), uzasadniająca właściwość Marszałka Województwa Wielkopolskiego, bowiem na terenie przedmiotowego zakładu, oprócz instalacji do wytwarzania papieru, eksploatowana jest także instalacja do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Starosta P. pismem z dnia [...] października 2019 r. przekazał przedmiotowy wniosek Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego, powołując się na art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie podzielił tego stanowiska. Zauważył, że przedmiotowe pozwolenie zintegrowane zostało wydane ze względu na fakt, iż funkcjonowanie instalacji do wytwarzania papieru, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). W tym zakresie instalacja kwalifikowana jest z ust. 6 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169). Starosta podniósł, że zgodnie z wydanym pozwoleniem zintegrowanym na terenie zakładu w C. Spółka może prowadzić odzysk odpadów o wskazanych kodach, w metodzie R3 (według załącznika nr 1 do ustawy o odpadach), tj. recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki. W okresie roku prowadzący instalację może przyjąć 25000 Mg odpadów, co daje 68,49 Mg na dobę, zatem spełnione jest kryterium przepustowości instalacji (10 t na dobę), o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Marszałka, całość działań prowadzonych w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, w tym odzysk odpadów metodą R3, zmierza do wytworzenia papieru. Działania te stanowią jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję papieru, prowadzony w instalacji określonej w § 3 ust. 1 pkt 27 ww. rozporządzenia. Na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.) nie jest eksploatowana inna instalacja od instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Tymczasem ratio legis art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. sprowadza się do powierzenia marszałkowi województwa kompetencji w stosunku do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Regulacja ta znajduje zatem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy na terenie zakładu już funkcjonuje instalacja kompetencyjnie podlegająca marszałkowi województwa, odrębna od instalacji będącej przedmiotem orzekania.

Wskazując na powyższe Marszałek Województwa Wielkopolskiego skonstatował, że Starosta P. dokonał błędnej interpretacji art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., niejako podwójnie kwalifikując instalację prowadzoną przez Spółkę, zarówno z § 2 ust. 1 pkt 47, jak i z § 3 ust. 1 pkt 27 ww. rozporządzenia.

Marszałek zauważył ponadto, że przyjmując za słuszne stanowisko Starosty należałoby wyjaśnić, czy przed zmianą stanu prawnego w zakresie katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, funkcjonowanie rzekomej instalacji do przetwarzania (odzysku) odpadów znalazło odzwierciedlenie w treści pozwolenia zintegrowanego. Wówczas instalacja musiałaby być zakwalifikowana z § 3 ust. 1 pkt 29 (wytwarzanie papieru) i pkt 80 (odzysk odpadów) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Instalacja związana z odzyskiem odpadów sama w sobie nie wymagałaby uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zatem jej ewentualne ujęcie w pozwoleniu zintegrowanym miałoby umocowanie jedynie w art. 203 ust. 3 p.o.ś., na wniosek prowadzącego instalację. Analiza przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji zmieniającej to pozwolenie wskazuje, że powyższa kwestia nie była w ogóle przedmiotem rozważań Starosty P.

Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego, skoro na terenie zakładu należącego do F. eksploatowana jest wyłącznie instalacja do produkcji papieru higienicznego, kwalifikowana jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., wobec czego wniósł jak wyżej.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta P. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazano, że F. Sp. z o.o. w 2007 r. uzyskała pozwolenie zintegrowane dla instalacji do produkcji papieru higienicznego, gdyż zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Po analizie rodzajów instalacji określonych w załączniku do obowiązującego w dacie wydania pozwolenia ([...] lutego 2007 r.) rozporządzenia z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055), wnioskodawca i Starosta P. stwierdzili, że w związku z przekroczeniem kryterium zaliczenia instalacji do mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości określonego w ust. 6 pkt 1 lit. b załącznika (kryterium 20 ton na dobę zdolności produkcyjnej produkcji papieru, a produkcja wskazana przez Spółkę to 60 ton na dobę), prowadzenie instalacji opisanej we wniosku wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Według obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, nadal zdolność produkcyjna wynosząca ponad 20 ton papieru na dobę powoduje, że jej eksploatacja wymaga pozwolenia zintegrowanego, a nie odrębnych pozwoleń na poszczególne emisje.

Przywołując pkt I. 1 decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2007 r. zatytułowany: "Rodzaj i parametry instalacji istotne w przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom oraz rodzaj prowadzonej działalności", Starosta stwierdził, że jest to instalacja zarówno do produkcji papieru, jak i do przetwarzania odpadów. Wskazując następnie na punkty I. 4.3 i I. 4.4. pozwolenia zintegrowanego Starosta wywodził, że wszystkie rodzaje odpadów dopuszczonych do odzysku to inne niż niebezpieczne odpady papieru i tektury lub mogące zawierać papier lub tekturę, klasyfikowane pod różnymi kodami katalogu odpadów i wobec takiej charakterystyki przedsięwzięcia Starosta P. w 2007 r. ustalił swoją właściwość w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, mając na uwadze obowiązujące wówczas przepisy art. 181 ust. 1, art. 183 ust. 1 oraz art. 378 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. Wskazując, że w dniu [...] lutego 2007 r. rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określał § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), Starosta podniósł, że żadne z przedsięwzięć w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 39-41 oraz pkt 42, nie charakteryzowało przedsięwzięcia objętego pozwoleniem zintegrowanym z 2007 r. Wymienione w tych punktach instalacje i sposoby gospodarowania odpadami dotyczyły odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, stacji demontażu pojazdów, punktów demontażu odpadów, a także zakładów przetwarzania odpadów z nich powstałych, instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacji do krakingu odpadów, składowisk odpadów, bezzbiornikowego magazynowania substancji w górotworze lub składowania odpadów w górotworze. Kwalifikowanie instalacji do wytwarzania papieru lub tektury jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (z § 2), było zależne od zdolności produkcyjnej instalacji w zakresie produkcji papieru lub tektury.

Starosta wskazał, że w § 2 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia z 2004 r. wymienione zostały instalacje do wytwarzania papieru lub tektury, o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 200 ton na dobę, natomiast w § 3 ust. 1 pkt 29 tego rozporządzenia wymieniono instalacje do wytwarzania papieru lub tektury, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 20. Z uzasadnienia decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że z uwagi na zdolność produkcyjną objętej pozwoleniem zintegrowanym instalacji do produkcji papieru wynoszą 60 ton na dobę, instalację tę kwalifikować należy jako przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. (czyli nie przedsięwzięcie, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe), co oznaczało, że na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego w 2007 r. był starosta. Pozwolenie zintegrowane wydane w dniu [...] lutego 2007 r. było kilkukrotnie zmieniane na wniosek prowadzącego instalację oraz z urzędu i w każdym przypadku Starosta P. ustalał swoją właściwość w sprawie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania poszczególnych decyzji.

Przywołując aktualne brzmienie pkt I. 1 oraz I. 4.3 i I. 4.4. decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta P. wywodził, że określone w pozwoleniu zintegrowanym dane dotyczące prowadzonego w instalacji odzysku (przetwarzania) odpadów wskazują, że możliwe jest przyjęcie do instalacji w ciągu doby 68,49 ton odpadów, czyli ponad 10 ton na dobę.

Po wpływie do starostwa przedmiotowego wniosku Starosta P., ustalając aktualną właściwość w sprawie, wskazał, że wniosek ten został złożony w związku z koniecznością dostosowania do przepisów o odpadach, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o mianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Zmiana nie dotyczyła ilości odpadów przewidzianych do odzysku w ciągu roku. Po stwierdzeniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie leży na terenie zamkniętym ustalonym przez Ministra Obrony Narodowej (art. 378 ust. 2) oraz że wniosek nie dotyczy odpadów innych niż wydobywcze wytworzonych w miejscu poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż oraz ich magazynowania i przeróbki (art. 378 ust. 2aa pkt 2), dla ustalenia właściwości starosty konieczne było ustalenie, czy zachodzi przesłanka z art. 378 ust. 2a pkt 1 lub 2, tj. czy na terenie przedmiotowego zakładu funkcjonuje instalacja stanowiąca przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone aktualnie w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Z uwagi na rodzaj, cechy i skalę działalności przedmiotowej instalacji Starosta uznał, że należy ją obecnie kwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.

Podmioty będące w sporze w rozpoznawanej sprawie nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów pozostających w sporze nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. w sprawie zatwierdzenia planu metodyki monitorowania dla instalacji do produkcji papieru higienicznego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy Spółka prowadzi instalację do produkcji papieru higienicznego, kwalifikowaną jako przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotową instalację należy również zaliczyć do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia, a więc przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 27 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania papieru lub tektury, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 19.

W myśl § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., instalacje do wytwarzania papieru lub tektury, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 200 t na dobę zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Przepis § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zdaniem Starosty P., przedmiotowa instalacja stanowi nie tylko przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., ale jednocześnie również w § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia.

Powyższe stanowisko nie jest trafne.

Jak słusznie zauważył Marszałek Województwa Wielkopolskiego, całość działań prowadzonych w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, w tym odzysk odpadów metodą R3, zmierza do wytworzenia papieru. Działania te stanowią jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję papieru, prowadzony w instalacji określonej w § 3 ust. 1 pkt 27 ww. rozporządzenia. Na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.) nie jest eksploatowana inna instalacja od instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Nie można więc uznać jej za przedsięwzięcie wskazane zarówno w § 3 ust. 1 pkt 27, jak i w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., a jedynie w jego § 3 ust. 1 pkt 27.

Skoro zatem na terenie zakładu należącego do F. eksploatowana jest wyłącznie instalacja do produkcji papieru higienicznego, kwalifikowana jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., to okoliczność ta przesądza o braku właściwości marszałka województwa w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, a w konsekwencji do rozpatrywania wniosku o zmianę tego pozwolenia.

W tym stanie rzeczy jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Starostę P.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.

Wniosek Marszałka Województwa Wielkopolskiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 10.07.2020 r., I OW 16/20).