Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 200 zł (słownie: dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]" lub "Spółka") w piśmie z 11 czerwca 2021 r. utrwalonym w postaci elektronicznej wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie informacji publicznej obejmującej "udzielenie informacji na temat osoby pełniącej funkcję Inspektora Ochrony Danych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w szczególności z podaniem danych dotyczących miesięcznego wynagrodzenia brutto, zakresu pełnionych obowiązków oraz podstawy zatrudnienia (umowa o pracę, umowa zlecenia) wraz z informacją o sposobie wyłonienia kandydata na powołane stanowisko".

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS"), po rozpatrzeniu opisanego wniosku w zakresie obejmującym informację o wysokości uzyskiwanego miesięcznego wynagrodzenia brutto, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej powoływana jako "udip"), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej – Inspektora Ochrony Danych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu decyzji, odwoławszy się do treści art. 5 ust. 2 udip, Prezes ZUS stwierdził, że prawo do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zaznaczył przy tym, że osoba zatrudniona na stanowisku Inspektora Ochrony Danych w Zakładzie nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, zatem w sprawie nie zachodzi podstawa do wyłączenia stwierdzonego ograniczenia.

Organ administracji wywiódł, że udip nie definiuje samodzielnie terminu "osoby pełniącej funkcję publiczną", dlatego posiłkowo należy posługiwać się wyjaśnieniem tego pojęcia zawartym w art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Dalej stwierdził natomiast, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. W dalszym ciągu odwołując się do poglądów judykatury, Prezes ZUS zauważył, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Skonstatował, że za pełniące funkcję publiczną należy uznać osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Dodał, że cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Jak skonkludował, wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Organ administracji odwołał się także do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, zauważając, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Dodał za Trybunałem, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, która wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba zajmująca stanowisko lub pełniąca funkcję, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Prezes ZUS dostrzegł wreszcie, że z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał Konstytucyjny wykluczył te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.

Następnie organ administracji stwierdził, że zadania inspektora ochrony danych szczegółowo określa art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (dalej powoływane jako "RODO"). Zauważył, że zgodnie z poglądami przedstawicieli literatury przedmiotu, zadania inspektora ochrony danych wymienione w art. 39 RODO dzielone są ze względu na sposób ich wykonywania na zadania o charakterze: informacyjno-doradczym, nadzorczym i komunikacyjnym.

Dalej Prezes ZUS skonstatował, iż w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy przyjmować, że aby uznać osobę wykonującą zadania inspektora ochrony danych za osobę pełniącą funkcje publiczne, należałoby stwierdzić zaistnienie jednocześnie czterech warunków.

Po pierwsze, pomiędzy osobą a instytucją, musi istnieć organizacyjna więź, na podstawie której osoba ta działa w mieniu instytucji. W ocenie Prezesa ZUS, ten warunek jest spełniony w odniesieniu do inspektora ochrony danych, przy czym nie ma znaczenia, czy inspektor jest pracownikiem danej instytucji, czy też wykonuje swoje zadania na podstawie umowy zlecenia. Ważne, że z daną instytucją publiczną wiąże go formalna więź.

Po drugie, w ramach swoich obowiązków osoba musi wykonywać zadania tej instytucji publicznej. Konieczne jest więc ustalenie, czy zakres obowiązków konkretnej osoby mieści się w zakresie zadań instytucji, w której ramach wykonuje ona swoje obowiązki, a jednocześnie, czy te obowiązki można uznać za wykraczające poza czynności czysto usługowe i techniczne. W ocenie Prezesa ZUS, warunek ten nie jest spełniony w odniesieniu do inspektora ochrony danych, bowiem wykonywanie zadań z zakresu ochrony danych osobowych nie mieści się w zakresie zadań publicznych ZUS. Jak wywiódł organ administracji, jest to jeden z wielu obowiązków, jakie każdy podmiot musi wykonywać przy realizacji zadań publicznych, ale obowiązki te nie są zadaniem publicznym danego podmiotu.

Po trzecie, osoba w ramach swych obowiązków wykonuje działania władcze, oddziałujące na podmioty znajdujące się na zewnątrz danej struktury, które podejmowane są przy stosowaniu określonej, choćby niewielkiej dozy samodzielności. Zadaniem Prezesa ZUS warunek ten jest spełniony w odniesieniu do inspektora ochrony danych. Należy zauważyć, że status inspektora ochrony danych umiejscawia go np. jako podmiot kontaktowy z Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych co oznacza, że w tym kontekście wykonuje on działania skierowane na zewnątrz, niejako działając na rzecz i w imieniu podmiotu.

Po czwarte, z tej grupy wyłączone są osoby, które wykonują wyłącznie działania o charakterze technicznym i usługowym. Jak stwierdził Prezes ZUS, nie będą osobami pełniącymi funkcje publiczne ci, którzy w ramach prawnie określonego stosunku, łączącego ich z instytucją publiczną wykonują czynności techniczne, organizacyjne niezbędne dla funkcjonowania instytucji, ale w swej istocie nie będące realizacją zadań tejże instytucji. Organ administracji stwierdził, że zgodnie z opiniami przedstawicieli literatury przedmiotu, inspektor ochrony danych pełni taką właśnie funkcję - jego istnienie jest niezbędne w każdym podmiocie publicznym, ale nie jest to realizowanie zadań publicznych tejże instytucji.

Podsumowując powyższe, Prezes ZUS stwierdził, że z uwagi na niespełnienie kluczowego warunku nr 2 i jednoczesne zaliczenie inspektora ochrony danych do grupy osób pełniących funkcje usługowe dla organizacji (nr 4) należy uznać, że w obecnym stanie prawnym inspektor ochrony danych nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Organ administracji wskazał ponadto, że Inspektor Ochrony Danych w Zakładzie nie posiada uprawnień do władczego rozstrzygania spraw administracyjnych, nie bierze udziału w procesie decyzyjnym, nie jest uprawniony do wydawania decyzji, postanowień lub zaświadczeń na podstawie przepisów K.p.a. Nie posiada również uprawnień do dysponowania majątkiem ZUS, nie składa oświadczeń woli w sprawach dotyczących tego majątku i zalicza się do grupy osób pełniących funkcje usługowe. Nie realizuje nałożonych na tę instytucję zadań publicznych. Nie jest więc osobą pełniącą funkcję publiczną.

Dalej Prezes ZUS odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzającego możliwość powołania się na prawo do prywatności i odmowy udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia osób niepełniących funkcji publicznych.

Rekapitulując, organ administracji stwierdził, że mając na względzie fakt, iż udzielenie informacji publicznej w zakresie miesięcznego wynagrodzenia brutto Inspektora Ochrony Danych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych spowodowałoby naruszenie prawa do prywatności osoby fizycznej, należało odmówić udostępnienia informacji publicznej.

[...] zaskarżyła decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 udip oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedzielenie informacji publicznej do czego organ był zobowiązany;

2. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 udip poprzez jego błędne zastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem;

2. zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Spółki, osoba zatrudniona w charakterze Inspektora Ochronnych Danych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych jest osobą pełniącą funkcję publiczną, co wynika zarówno z RODO, jak i z zakresu obowiązków tej osoby określonych w § 17 regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu, z uwagi na aktualny stan epidemiczny i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodniczący Wydziału II, który jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem z 25 stycznia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga jest zasadna.

Istota rozpoznanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy prawo do informacji publicznej w postaci wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto osoby pełniącej funkcję Inspektora Ochrony Danych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej "IOD w ZUS") podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tej osoby, czy też ograniczenie to nie ma zastosowania, ponieważ jest to informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną, mająca związek z pełnieniem tej funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Organ administracji, stwierdziwszy bowiem, że IOD w ZUS nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, wydał - na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip") - decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nie ma natomiast w sprawie wątpliwości co do tego i nie jest to przedmiotem sporu, że (1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS" lub "Zakład") jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast (2) informacja żądana we wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "[...]" lub "Spółka"), tj. informacja o wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto osoby pełniącej funkcję IOD ZUS, jest informacją publiczną.

Po pierwsze bowiem, jak wynika z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle natomiast art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej powoływana jako "usus"), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Do przykładowo wymienionych w art. 68 ust. 1 usus zadań ZUS należą: 1) realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności: a) stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, b) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, c) wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, d) prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł, e) prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek, f) orzekanie przez lekarzy orzeczników Zakładu oraz komisje lekarskie Zakładu dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 1); 2) dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz środkami Funduszu Alimentacyjnego (art. 68 ust. 1 pkt 3); 3) kontrola orzecznictwa o czasowej niezdolności do pracy (art. 68 ust. 1 pkt 5); 4) kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 6). Stosownie do treści art. 66 ust. 4 usus, w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej.

Wobec tak kształtującego się zakresu zadań i pozycji ustrojowej, nie ma wątpliwości co do tego, że ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Po drugie natomiast trzeba podkreślić, że wynagrodzenia osób świadczących pracę na rzecz ZUS są finansowane ze środków publicznych, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), gospodarka tymi środkami jest jawna. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi stanowi jedną z gwarancji realizacji zawarowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 udip, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle zaś art. 6 ust. 1 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3) oraz majątku publicznym, w tym o majątku państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Skoro zatem wynagrodzenia wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami publicznymi przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 udip, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Co za tym idzie, informacja o wynagrodzeniach jest informacją publiczną. Mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 udip, jako że dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej, a także w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) udip, ponieważ odnosi się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21, z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 919/21, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że informacja o wysokości "uzyskiwanego" wynagrodzenia, której dotyczy zaskarżona decyzja, stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego – finansowania tego wynagrodzenia ze środków publicznych. Nie można natomiast odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej, tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i uzyskiwania tego wynagrodzenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1644/18 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z wymienionym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Powołany przepis zawiera normę prawną określającą relację pomiędzy dwoma gwarantowanymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Wynika z niego, że w sytuacji kolizji między tymi prawami ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności, niemniej wprowadził wyjątek od tej zasady obejmujący informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również przypadki, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zagadnienia związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności stały się przedmiotem szczegółowych rozważań Trybunału Konstytucyjnego w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30).

Badając zgodność art. 5 ust. 2 zd. 2 udip z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał dostrzegł m.in., że "(...) wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest (...) dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie [...]". Trybunał stwierdził, iż "[...] uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym [...]" (pkt 2.3. wyroku).

Także na podstawie analizy orzecznictwa sądów krajowych, Trybunał zidentyfikował "(...) coraz wyraźniejsze preferencje udzielane wartości, jaką jest jawność i przejrzystość związana ze sprawowaniem funkcji publicznych [...]". Jak stwierdził, "[...] orzecznictwo polskie, czerpiąc w szerokim zakresie z orzecznictwa ETPC, kształtującego się na tle art. 8 i art. 10 europejskiej Konwencji, nie dostrzegło, także po wejściu w życie nowej Konstytucji, w samej dopuszczalności szerszej ingerencji w sferę prywatności osób publicznych naruszenia normy konstytucyjnej związanej z gwarancją prawa do życia prywatnego (art. 47 Konstytucji) [...] (pkt 4 wyroku)". Trybunał skonstatował, że "(...) że art. 61 Konstytucji, ze względu na treść gwarantowanego prawa, jego naturę i zakres, tworzy per se wyłom w sferze prawa do prywatności chronionego w art. 47 Konstytucji. Przedmiotem ingerencji dopuszczalnej na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji jest prawo zawierające w sobie komponent w postaci prywatności osób pełniących funkcje publiczne i w takiej postaci istnieje ono na tle art. 61 ust.1 Konstytucji [...]" (pkt 5.1. wyroku).

Mając na względzie powyżej przedstawione założenia, Trybunał odniósł się w uzasadnieniu powołanego wyroku także do kluczowej dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kwestii, tj. rozumienia pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" (pkt 5.3.2. wyroku). Zauważył, że "[...] sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych [...]". Uznał, że "[...] wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno (...) odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne [...]". Dodał, że "[...] chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej [...]". Zaznaczył, że "[...] nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji [...]".

Wymaga jednak szczególnego podkreślenia, że w ocenie Trybunału "(...) nie jest (...) możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną [...]. Jak stwierdził Trybunał, "[...] trudno byłoby (...) stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk [...]".

Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał stwierdził jednak, że "(...) chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów [...]". W ocenie Trybunału, "[...] spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny [...]".

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w opisanym wyroku, w judykaturze zasadniczo opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną".

Przede wszystkim podkreśla się w orzecznictwie, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", którym posłużono się w art. 5 ust. 2 udip, nie ogranicza się do zakresu określonego w art. 115 § 19 w zw. z § 13 K.k. Kodeks karny jest bowiem regulacją podstawową dla norm prawa karnego, a nie administracyjnego. W art. 5 ust. 2 udip nie zawarto natomiast odesłania do definicji tego pojęcia znajdującej się w K.k., podczas gdy uczyniono to w art. 6 ust. 2 udip w odniesieniu do pojęcia "funkcjonariusza publicznego". Kierując się domniemaniem racjonalności działania ustawodawcy, zakłada się zatem, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną", o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip, autonomicznego znaczenia.

Przyjmuje się generalnie, że "funkcja publiczna" w rozumieniu udip, to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Co za tym idzie, funkcja ta jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Zakłada się, że ustawodawca pojęcie "funkcji publicznej", o której mowa w art. 5 ust. 2 udip wiąże z pojęciem "sprawy publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 udip, gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Dostrzegając, że nie są to pojęcia tożsame, wskazuje się na konieczność ich komplementarnej interpretacji, która pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, wpisując się w ten sposób w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4001/21, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 185/20, z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19, z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4238/18, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1644/18, z 4 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2634/18, z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1774/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 sierpnia 2021 r. II SA/Sz 711/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 69/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie, że nie jest możliwe stworzenie ogólnego, abstrakcyjnego, ani tym bardziej zamkniętego katalogu osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 udip, w celu zobrazowania różnorodności "funkcji publicznych" oraz kierunku wykładni zasadniczo akceptowanego przez sądy administracyjne, godzi się nadmienić, że za osoby pełniące funkcje publiczne uznawano np.: osobę zatrudnioną na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami w spółce zawiązanej przez organy samorządu terytorialnego w celu realizacji projektu strategicznego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4238/18); kierownika szkolenia aplikantów w okręgowej radzie izby radców prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4001/21); osoby uczestniczące w opracowaniu podstawy programowej związanej z reformą oświaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1644/18), radcę prawnego świadczącego obsługę prawną urzędu miasta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15), kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, z 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 650/14, z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14), osoby ubiegające się o miejsca w służbie publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2488/13), osobę zatrudnioną w szpitalu publicznym na stanowisku ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 251/17), dyrektora do spraw marketingu i sprzedaży w spółce gminnej zajmującej się m.in. działalnością obiektów kulturalnych i obiektów sportowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2124/17), czy nauczycieli (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4084/18, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 537/17, z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14) (wyroki niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierując się jednak opisanymi wyżej względami, dyktowanymi dyrektywami wykładni systemowej i celowościowej, można z pewnością skonstatować, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" należy ujmowań szeroko, nie ograniczając go do art. 115 § 13 i § 19 K.k. Obejmuje ono każdą osobę, która ma realny i skonkretyzowany wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, tj. na sferę publiczną.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ administracji doszedł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do chybionego wniosku, że osoba pełniąca funkcję IOD w ZUS nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Podstawową przyczyną tego błędu było ograniczenie się do analizy zadań inspektora ochrony danych in genere [określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zm.; dalej powoływane jako "RODO")], a w konsekwencji pominięcie zakresu zadań IOD w ZUS określonych w Regulaminie organizacyjnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącym załącznik do zarządzenia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 grudnia 2010 r. nr 98 (dalej powoływany jajo "Regulamin") (dostępny: https://bip.zus.pl/o-zus/regulamin-organizacyjny-zakladu).

Oceniając funkcję IOD w ZUS z perspektywy jej kwalifikacji jako "publicznej", w pierwszej kolejności trzeba jednak przypomnieć, że w świetle art. 66 ust. 4 usus, w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Nie budzi więc wątpliwości, że ZUS gromadzi i aktualizuje dane osobowe w ramach sprawowania powierzonej mu władzy publicznej i w celu realizacji zadań wykonywanych w interesie publicznym, wypełniając zarazem nałożone nań przez ustawy obowiązki. Przetwarza zatem dane osobowe na warunkach przewidzianych przez art. 6 ust. 1 lit. e oraz lit. c RODO - co oczywiste bez konieczności uzyskania zgody osób, których dane dotyczą (art. 6 ust. 1 lit. a RODO).

Jak wynika z art. 33 usus, Zakład prowadzi m.in.: 1) konta ubezpieczonych, z których każde jest oznaczone numerem PESEL; 2) konta płatników składek oznaczone numerem NIP; 3) Centralny Rejestr Ubezpieczonych; 4) Centralny Rejestr Płatników Składek; 5) Centralny Rejestr Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych. Trzeba też zwrócić uwagę, że wedle danych ZUS, działa on na rzecz ponad 25 mln klientów, przy czyn ubezpieczeni to ponad 16 mln osób, emeryci i renciści to blisko 7,7 mln osób, a płatnicy składek średnio 2,5 mln osób ("Raport roczny z działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 2019"; dostępny: https://www.zus.pl/documents/10182/167526/Raport+roczny+2019.pdf). Wielkości te bezpośrednio przekładają się na ilość osób, których dane przetwarzane są przez Zakład na kontach ubezpieczonych i płatników oraz w wyżej wymienionych rejestrach.

Jak wynika z § 5 ust. 7 Regulaminu, IOD w ZUS bezpośrednio podlega Prezesowi Zakładu i realizuje zadania określone w RODO, w tym reprezentuje Zakład jako administratora danych w sprawach odnoszących się do Zakładu jako całości oraz na szczeblu Centrali, zgodnie z nadanymi przez Prezesa Zakładu umocowaniami oraz na zasadach określonych w odrębnych wewnętrznych aktach prawnych. Zgodnie z § 17 ust. 3 Regulaminu, IOD w ZUS realizuje swoje zadania przy pomocy Wieloosobowego Stanowiska Inspektora Ochrony Danych. Wedle § 17 ust. 5 Regulaminu, wszystkie osoby zatrudnione w Zakładzie, niezależnie od formy zatrudnienia, mają obowiązek współpracy z Inspektorem Ochrony Danych, w związku z realizacją zadań własnych przez Inspektora Ochrony Danych, a także niezwłocznego informowania, w szczególności o incydentach lub podejrzeniach incydentów związanych z ochroną danych osobowych, w tym naruszeniach ochrony danych.

Zadania IOD w ZUS określono w § 17 ust. 1 Regulaminu, zaliczając do nich: 1) rozpatrywanie wniosków osób, których dane dotyczą w sprawach związanych z wykonywaniem przysługujących im praw na podstawie art. 12, 23 i 34 RODO, a także nadzór i koordynację w Zakładzie zasad przygotowywania odpowiedzi na wnioski tych osób; 2) informowanie i doradzanie Prezesowi Zakładu oraz informowanie pracowników Zakładu w zakresie obowiązków związanych z przetwarzaniem danych osobowych; 3) monitorowanie przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych oraz przepisów wewnętrznych Zakładu w dziedzinie ochrony danych osobowych; 4) konsultowanie, opiniowanie oraz rekomendowanie na żądanie Prezesa Zakładu lub na wniosek komórek organizacyjnych Centrali lub oddziałów w zakresie czynności i metodologii prowadzenia oceny skutków dla ochrony danych oraz monitorowanie jej wykonania; 5) współpraca z organem nadzorczym oraz pełnienie w stosunku do niego roli punktu kontaktowego; 6) udział w postępowaniu dotyczącym naruszeń ochrony danych osobowych, w tym w zgłoszeniach do organu nadzorczego oraz zawiadamianiu osób, których dane dotyczą, według zasad określonych w odrębnych wewnętrznych aktach prawnych; 7) prowadzenie rejestru czynności przetwarzania danych.

W świetle § 50 Regulaminu, szczegółowy wykaz celów, zakresu zadań i nadzoru poszczególnych komórek organizacyjnych Centrali zawiera załącznik Nr 1 do regulaminu. Jak wynika z tego załącznika, zadania Inspektora obejmują: 1. rozpatrywanie wniosków osób, których dane dotyczą w sprawach związanych z przetwarzaniem ich danych osobowych przez Zakład oraz z wykonywaniem przysługujących im praw, a także nadzór i koordynacja realizacji w Zakładzie zasad przygotowywania odpowiedzi na wnioski tych osób; 2) upowszechnianie wiedzy w zakresie przepisów o ochronie danych osobowych oraz ich stosowania; 3) monitorowanie przestrzegania przepisów RODO oraz innych przepisów dotyczących ochrony danych osobowych, w tym przepisów wewnętrznych Zakładu, w tym monitorowanie szkolenia pracowników Zakładu wykonujących czynności przetwarzania danych osobowych; 4) informowanie Prezesa Zakładu oraz pracowników Zakładu o przypadkach naruszeń ochrony danych osobowych, które spowodowały wysokie ryzyko naruszenia praw i wolności osób których dotyczyło naruszenie; 5) udzielanie informacji i porad dotyczących przepisów o ochronie danych osobowych i ich stosowania, a także monitorowanie zmian w prawie i praktykach ochrony danych osobowych; 6) opiniowanie projektów dokumentacji związanej z przetwarzaniem danych osobowych, w tym w szczególności przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wewnętrznych aktów prawnych, klauzul informacyjnych i oświadczeń oraz postanowień umownych; 7) prowadzenie audytów zapewnienia zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, w tym w szczególności tworzenie raportów i analiz oraz wydawanie rekomendacji w tym zakresie; 8) prowadzenie rejestru czynności przetwarzania danych osobowych; 9) rekomendowanie oraz opiniowanie kryteriów oceny skutków dla ochrony danych ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb, metodologii i zasobów oraz monitorowanie jej wykonania; 10) prowadzenie postępowań dotyczących naruszeń ochrony danych osobowych w Centrali Zakładu oraz nadzór i koordynacja nad postępowaniami dotyczącymi naruszeń ochrony danych osobowych prowadzonymi w oddziałach Zakładu; 11) reprezentowanie Zakładu wobec organu nadzorczego w postępowaniach administracyjnych, w których stroną postępowania jest Zakład; 12) współpraca z organem nadzorczym oraz pełnienie w stosunku do niego roli punktu kontaktowego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Prezes ZUS "wyposażył" IOD w ZUS w kompetencję do podejmowania za ZUS, jako administratora danych, czynności mających realny i konkretny wpływ na prawo osób, których dane osobowe są przetwarzane na kontach ubezpieczonych i płatników oraz w rejestrach wymienionych w art. 33 usus, do legalnego przetwarzania tych danych. Z pewnością nie można stwierdzić, że IOD w ZUS jest osobą zajmującą stanowisko o charakterze usługowym lub technicznym. Kieruje wszakże wieloosobowym stanowiskiem, wszystkie osoby zatrudnione w Zakładzie mają obowiązek współpracy z nim, w związku z realizacją jego zadań własnych, a uprawniony jest m.in. do "rozpatrywania wniosków", "prowadzenia postępowań", "prowadzenia audytów", czy "reprezentowania Zakładu wobec organu nadzoru".

Jakkolwiek podejmowanie działań w postaci rozpatrywania wniosków osób, których dane dotyczą w sprawach związanych z przetwarzaniem ich danych osobowych przez Zakład i z wykonywaniem przysługujących im praw oraz prowadzenie postępowań dotyczących naruszeń ochrony danych osobowych w Centrali Zakładu nie stanowi kompetencji stricte decyzyjnej (nie jest działaniem władczym organu administracji), to nie ulega wątpliwości, że działania te determinują - przynajmniej czasowo (do chwili wydania rozstrzygnięcia przez działający w formie władczej organ nadzorczy - Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych) - sposób (zgodny bądź niezgodny z prawem) przetwarzania danych osobowych podmiotów, zarejestrowanych w bazach danych ZUS. Nie jest przy tym - wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przesądzające o braku możliwości uznania IOD w ZUS za osobę pełniącą funkcję publiczną to, że zakres jego obowiązków nie mieści się w zakresie zadań publicznych przydzielonych instytucji, w której pełni funkcję. Ma on bowiem nadany mocą zarządzenia Prezesa ZUS istotny i realny wpływ na to, by zadania ZUS określone w usus i innych aktach prawnych były realizowane z poszanowaniem przepisów prawa – w tym przypadku przepisów dotyczących przetwarzania danych osobowych. Posiada zatem powierzony zakres uprawnień dotyczących zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez podmiot publiczny, w którym pełni funkcję.

Przy uwzględnieniu wzmiankowanych wyżej kwestii odnoszących się do aspektów iloościowego (powszechności przetwarzania danych przez ZUS) i wolitywnego (przetwarzanie danych bez zgody), nie może też budzić wątpliwości, że IOD w ZUS, postrzegany przez pryzmat oceny społecznej, oddziałuje na sferę publiczną, w istotnym zakresie odpowiadając za należyte – zgodne z prawem

– wykonywanie przez ZUS powierzonego mu zadania publicznego.

Także zadania polegające na opiniowaniu projektów dokumentacji związanej z przetwarzaniem danych osobowych, w tym w szczególności wewnętrznych aktów prawnych ZUS, klauzul informacyjnych i oświadczeń oraz prowadzeniu audytów zapewnienia zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, muszą być postrzegane z perspektywy powszechności i obligatoryjności przetwarzania danych osobowych przez ZUS, a co za tym idzie ogólnospołecznego charakteru tego procesu. Dlatego również w tym zakresie należy przypisać działaniom IOD w ZUS rzeczywisty i konkretny wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, tj. na sferę publiczną.

Należy ponadto stwierdzić, że informacja o wysokości wynagrodzenia brutto IOD w ZUS, poza jego ewentualnymi składnikami wynikającymi ze statusu rodzinnego lub socjalnego, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Wynagrodzenie to jest bowiem wypłacane za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14, z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2755/14, z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3087/14, z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13 - niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 udip polegającym na jego błędnym zastosowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, organ uwzględni, że prawo do informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia brutto uzyskiwanego przez IOD w ZUS nie podlega (z wyłączeniem ewentualnych składników tego wynagrodzenia wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego) ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.