II SA/Bk 167/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-22	
Data wpływu	2011-03-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 25a i art. 101 ust.1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. K. na uchwałę Rady Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru wiceprzewodniczących rady miasta oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Bielsk Podlaski uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 12 ust.3 Statutu Miasta Bielsk Podlaski (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 18, poz. 482 ze zm.), stwierdziła, że w głosowaniu tajnym Wiceprzewodniczącymi Rady Miasta Bielsk Podlaski zostali wybrani radny A. R. oraz radna B. T. Z.

Z wyciągu protokołu nr [...] Sesji Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010r. wynika, że w wyborze na Wiceprzewodniczących Rady Miasta wzięło udział trzech kandydatów: M. J. K., który otrzymał 10 ważnie oddanych głosów, A. R., który otrzymał 11 ważnie oddanych głosów oraz B. T. Z., która otrzymała 11 ważnie oddanych głosów. Radni A. R. i B. T. Z. uzyskali wymaganą ilość głosów i zostali wybrani na Wiceprzewodniczących.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. radni: M. J. K., M. G., M. M., P. W., E. S., korzystając z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miasta Bielsk Podlaski do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie opisanej uchwały, uzasadniając, że została podjęta z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnili, że przepis art. 25 a cytowanej ustawy nakłada na radnego obowiązek wyłączenia się z głosowania w każdej sprawie, która dotyczy jego osoby, a czynny udział w głosowaniu dotyczącym interesu prawnego poszczególnych radnych jest naruszeniem wskazanego przepisu. Uzasadniając powyższe stanowisko powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010r.

II OSK 1865/09.

Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi Rady Miasta Bielsk Podlaski.

W dniu [...] lutego 2011r. radni M. J. K.i, M. G., M. M., P. W., E. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały brali udział radni ubiegający się o stanowisko Wiceprzewodniczącego Rady, co narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie skarżący ponownie powołali się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09.

Końcowo skarżący wyjaśnili, że posiadają interes prawny, gdyż kandydowali na poszczególne funkcje w Radzie Miasta, a w związku z tym, że uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa, ich interes prawny został również naruszony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalanie. W pierwszej kolejności wyjaśniła, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko osoba, która ma interes prawny (indywidualny i osobisty) lub uprawnienie. Przy czym, jak podkreślił organ, interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, bo tylko te są źródłem uprawnień i obowiązków. W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia wyłącznie z przepisami proceduralnymi, a nie materialnymi, co wyklucza przypisanie skarżącym interesu prawnego. Dodatkowo organ zasygnalizował, że skarga powszechna przewidziana w art. 101 u.s.g. nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru na działalnością gminną, a służy włącznie do ochrony innych podmiotów (zewnętrznych) przed skutkami wykorzystania przez gminę jej samodzielności. Zatem uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie gminy, nie są objęte skargą powszechną, albowiem nie są kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Odnosząc się z kolei do powołanego w skardze wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2010r., organ powołał się na publikacje prasowe, uznające przedmiotowy wyrok za odstępstwo od dotychczasowej, ugruntowanej linii orzeczniczej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę E. S., M. G., M. M. i P. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru Wiceprzewodniczących tej Rady. Kwestią kluczową na tym etapie rozpatrywania sprawy było ustalenie, czy skarżący jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi na wymienioną uchwałę. Źródła legitymacji skargowej w realiach niniejszej sprawy poszukiwać należy w unormowaniach zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust.1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma zatem charakteru actio popularis. Oznacza to, że nie wystarczy wykazanie przez skarżącego sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały, czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Skarżący musi wykazać, że istnieje również związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

W sprawie niniejszej spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi,

a zatem – w świetle cyt. przepisu – konieczne jest zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru jej Wiceprzewodniczących.

Pojęcie interesu prawnego kluczowe dla oceny, czy stronie przysługuje legitymacja skargowa, należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Interes prawny to interes wynikający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, każdy bowiem z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem, jak interpretuje to Rada Miasta Bielsk Podlaski, zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego, gdyż interes prawny może również wynikać z przepisów prawa ustrojowego, takich jak przepisy ustawy o samorządzie gminnym (por. R. Hauser,

Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 316). W orzecznictwie podkreśla się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r.,

I SA 1748/83, wyrok NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98). Ponadto interes prawny musi być osobisty, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on jego interesem prawnym (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97).

W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z treści art. 25a u.s.g., który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Uzasadniając powyższą kwestię skarżący wskazał, że kandydował w wyborach na Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Bielsk Podlaski, wraz z innym radnymi: A. R. i B. T. Z. W ocenie skarżącego kandydowanie na stanowisko Wiceprzewodniczącego Rady Miasta zrodziło po stronie w/w radnych istnienie interesu prawnego, który powodował obowiązek wyłączenia ich od udziału w tym głosowaniu, co wynika z treści art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Niewyłączenie się zaś radnych z opisanych głosowań skutkowało wadliwością podjętej uchwały.

W ocenie Sądu, tak uzasadnione stanowisko skarżącego, pozwala uznać, że ma on interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skład orzekający podziela w tym względzie pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2010r. II OSK 1865/09, zgodnie z którym głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego (w tym o charakterze majątkowym) kandydata na to stanowisko,

a wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście powyższego wyroku podkreślić jednak należy, że nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestię tą należy, bowiem oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli, bowiem wynik głosowania świadczy o tym, że udział

w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady (w niniejszej sprawie wiceprzewodniczących), należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie byłoby zaś istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o wyborze przewodniczącego (wiceprzewodniczącego). W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna – art. 91 ust.1 u.s.g. (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, str. 317).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie udział w głosowaniu na wiceprzewodniczących Rady Miasta Bielsk Podlaski, radnych A. R. i B. T. Z., jest nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 u.s.g., albowiem ich udział nie miał wpływu na wybór Wiceprzewodniczących. Jak wynika z § 13 ust.6 Statutu Miasta Bielsk Podlaski uchwały Rady w sprawie wyboru i odwołania przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady. Minimalna liczba głosów wymaganych do dokonania ważnego wyboru Wiceprzewodniczącego, w sytuacji gdyby każdy z trzech radnych kandydujących na Wiceprzewodniczącego wstrzymał się od głosu, wynosiłaby 10. W takim przypadku wymaganą liczbę głosów uzyskaliby ponownie radni A. R. i B. T. Z., a nie skarżący.

Konkludując należy jeszcze raz stwierdzić, że uczestnictwo radnych w głosowaniu nie miało wpływu na ważność wyboru Wiceprzewodniczących Rady Miasta Bielsk Podlaski.

W tym stanie rzeczy, podjęta przez Radę Miasta Bielsk Podlaski uchwała, stwierdzającą, że Wiceprzewodniczącymi Rady zostali radni A. R.

i B. T. Z., nie narusza prawem chronionego interesu prawnego skarżącego. Przypomnieć zaś należy, że wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednocześnie naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero, bowiem naruszenie tego interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200

i art. 210 tej ustawy).