II OSK 2489/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-15	
Data wpływu	2024-10-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 73/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 133 § 1, art. 106 § 3 i § 4;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Łódzkiego i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 73/24 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 listopada 2023 r. nr 304/2023 znak: GPB-III.7821.10.2023 KT w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 73/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 listopada 2023 r., nr 304/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego zmianę w części nieuwzględniającej jej wniosku o uchylenie decyzji Starosty S.kiego z 21 września 2023 r., nr 5/SU/2023. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz od strony przeciwnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 83 § 3, art. 106 § 3, art. 133 § 1 p.p.s.a., przez błędne uznanie, że skarżąca nie dotrzymała wyznaczonego jej na rozprawie 21 maja 2024 r. 3-dniowego terminu na złożenie opinii przyrodniczych w oryginale ("Opinia ornitologiczna" i "Raport - opinia przyrodniczo-omitologiczna"), podczas, gdy zachowała wyznaczony termin, nadając zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. oryginały ww. opinii przesyłką poleconą 24 maja 2024 r. Sąd bezpodstawnie zatem pominął okoliczności wynikające z tych opinii przyrodniczych, tj., że teren przeznaczony pod inwestycję ma inny charakter niż zostało to przyjęte w zaskarżonej decyzji, w szczególności wykazuje konkretną wartość przyrodniczą, stanowiąc cenne siedlisko dla gatunków ptaków chronionych, w tym gąsiorka - ptaka z załącznika I "Dyrektywy Ptasiej" (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa) - prawidłowa ocena i uwzględnienie dowodów w postaci opinii przyrodniczych powinno skutkować także uchyleniem decyzji Starosty S.kiego,

art. 145 § 1 pkt 1 li a i c, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 71 pkt 1 i 2 ppkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: "ustawa środowiskowa"), § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 11 a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: "specustawa drogowa"), przez nieuchylenie decyzji Starosty S.kiego i poprzestanie wyłącznie na uchyleniu decyzji Wojewody Łódzkiego, pomimo tego, że ze zgromadzonego przez Sąd materiału dowodowego wynika, że to już pierwotna decyzja objęta jest wadą, obejmującą niedozwolone dzielenie inwestycji (tzw. salami slicing), albowiem przedmiotowa inwestycja drogowa w istocie jest częścią planowanej drogi o łącznej długości powyżej 1 km, która w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej stanowić powinna jedno przedsięwzięcie i jako taka podlegać najpierw procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 133 § 1 p.p.s.a., przez nieuchylenie decyzji Starosty S.kiego w sytuacji, gdy twierdzenia skarżącej o tym, że jej teren przeznaczony nigdy nie został w sposób właściwy scharakteryzowany - albowiem pozostaje od 20 lat ogrodzony, zaś inwestor nie zwracał się o jego udostępnienie celem ustalenia warunków środowiskowych - znalazło potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy ustaleniach poczynionych przez Sąd w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci dokumentu "projekt techniczny Tom IV Budowa drogi (....) Branża Zieleń)", z którego wynika, że jedyne badanie przyrodnicze terenu skarżącej odbyło się zza płotu i obejmowało wyłącznie "domierzanie" pni drzew objętych planem wyrębu za pomocą urządzenia elektronicznego, co słusznie zostało ocenione przez Sąd jako niemogące stanowić podstaw do twierdzeń prezentowanych przez organy, że żadne z drzew przeznaczonych do wycinki nie jest zasiedlone przez ptaki oraz w dopuszczonych w charakterze dowodów zdjęciach i filmach złożonych przez skarżącą, a jednocześnie błędnie nie spowodowało uchylenia także decyzji Starosty S.kiego jako objętej pierwotną wadą w postaci ustalenia w niej "warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska",

art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 133 § 1 p.p.s.a. i specustawy drogowej polegające na nieuchyleniu przez Sąd także decyzji Starosty S.kiego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w jej części obejmującej wymagane prawem "warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska" faktycznego charakteru terenu, który pomimo bycia określonym w "ewidencji gruntów i budynków" jako grunty orne, jest w rzeczywistości terenem gęsto zadrzewionym (w sensie faktycznym: zalesionym), a co zostało wykazane zarówno wydrukiem z oficjalnego geoportalu (prowadzonego przez organ administracji publicznej), a także dowodami w postaci zdjęć oraz nagrań z przedmiotowego terenu oraz opiniami przyrodniczymi, znajdującymi się w aktach sprawy, w efekcie czego Sąd błędnie sprowadził sformułowany przez skarżącą zarzut dotyczący nieuwzględnienia w decyzji faktycznego charakteru terenu w zakresie "warunków wynikające z potrzeb ochrony środowiska" wyłącznie do rozpoznania tego, czy na jej terenie znajduje się las w rozumieniu ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy istotą tego zarzutu było pominięcie przez Starostę S.kiego w decyzji rzeczywistego charakteru działki, która jest częścią ekosystemowej całości, stanowiącej istotne siedlisko dla szeregu zwierząt gatunków chronionych, co uniemożliwiało rzetelne i adekwatne określenie w decyzji "warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska" i świadczy o wadliwości także tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Wojewoda Łódzki w złożonej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym koszty zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 34 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji i przyjęcie, że Wojewoda orzekał nie dysponując dokumentem "Projekt techniczny Tom IV Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. S. do ul. R. w S.u Branża Zieleń", co mogło stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., w sytuacji, gdy projekt techniczny nie podlega weryfikacji przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 133 § 1 w zw. z art. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., przez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach faktycznych dotyczących materiałów postępowania o udzielenie zamówienia przez Gminę Miasto S. oraz Planu postępowań o udzielenie zamówień na rok 2024 wersja nr 2 zamieszczonego na stronie internetowej Gminy Miasto S., nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, poprzez wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie dowodów niedopuszczonych w sprawie i bez przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z powyższych dokumentów;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie w postaci nienależytego przyjęcia, że organ II instancji nie rozpatrzył całości materiału dowodowego i nie wyjaśnił w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organ wyczerpująco i wnikliwie zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i niewłaściwego przyjęcia, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy dokonał prawidłowej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Łódzkiego Gmina Miasto S. wniosła o jej uwzględnienie jak i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym wynagrodzenie kosztów profesjonalnego pełnomocnika wg norm przepisanych. W jej ocenie podniesione przez Wojewodą zarzuty, zarówno z zakresie przepisów postępowania jak i prawa materialnego, są zasadne.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody Łódzkiego złożyła także skarżąca, wnosząc o jej oddalenie. W jej ocenie podniesione w niej zarzuty są bezzasadne.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi natomiast na skargę kasacyjną skarżącej wniósł o jej oddalenie w całości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącej wniosła również Gmina Miasta S. wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanych skargach kasacyjnych uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu Wojewody Łódzkiego w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 34 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji organ winien uwzględnić "Projekt techniczny Tom IV Budowa drogi gminnej na odcinku od ul. S. do ul. R. w S. Branża Zieleń", wskazać należy, że zarówno z ustawy Prawo budowlane jak i specustawy drogowej nie wynika, aby organ udzielając zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązany był do weryfikacji projektu technicznego. Wprawdzie w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazano, że projekt budowlany winien zawierać m.in. projekt techniczny, jednakże należy mieć na względzie, że w ust. 4 tego przepisu ustawodawca wprost wskazał, że zatwierdzeniu podlega jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane także nie wynika wymóg sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlany z projektem technicznym. To bowiem projekt techniczny musi być zgodny z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym (art. 34 ust. 3 pkt 3c ustawy Prawo budowlane). Także z art. 11 d specustawy drogowej nie zawiera obowiązku załączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej projektu technicznego.

W konsekwencji zgodzić trzeba się z Wojewodą Łódzkim, iż na etapie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie ma obowiązku badania projektu technicznego. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że projekt techniczny może posłużyć organowi pomocniczo przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. W toku postępowania administracyjnego organ winien bowiem podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy ww. projekt techniczny zawierał szczegółowe wyniki kwestionowanej przez skarżącą wizji terenowej, o której mowa w projekcie zagospodarowania terenu. Tym samym mógł on posłużyć pomocniczo, jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie, w celu zbadania zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Ustosunkowując się natomiast do podniesionego przez Wojewodę Łódzkiego zarzutu, iż Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., uznać należy, że jest zasadny częściowo.

Za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż w toku postępowania administracyjnego organ dostatecznie nie wyjaśnił, czy planowane do wycinki drzewa (7 drzew), nie zostały zasiedlone przez gatunki chronione. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, aby ww. okoliczności nie zostały dostatecznie ustalone na podstawie wizji terenowej. Wprawdzie została ona przeprowadzona "zza płotu", bowiem działka skarżącej jest ogrodzona, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to znaczenia. Z uwagi, iż drzewa podlegające wycince znajdowały się w bliskiej odległości od ogrodzenia, możliwe było ustalenie, czy nie były one zasiedlone przez gatunki chronione - w tym zakresie nie stwierdzono obecności na nich ptasich gniazd. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pomimo, iż w toku postępowania skarżąca kwestionowała ww. ustalenia, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Przedstawione zaś przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji opinie ornitologiczne pomimo, iż wskazują, że na działkach skarżącej znajdują się siedliska ptaków, nie potwierdzają, aby znajdowały się one na drzewach przeznaczone do wycinki. W konsekwencji stwierdzić należy, że ww. zakresie Sąd I instancji nie miał podstaw do podważenia dokonanych przez Wojewodę ustaleń.

Zaznaczenia przy tym jednocześnie wymaga, że na etapie realizacji inwestycji Inwestor obowiązany jest do przestrzegania przepisów w zakresie ochrony przyrody, w tym wynikających m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 2380).

Za zasadne uznać natomiast trzeba stanowisko Sądu I instancji, iż Wojewoda Łódzki dokonał przedwczesnej oceny, czy kontrolowana inwestycja nie stanowi części większego przedsięwzięcia, podzielonego na etapy, celem obejścia wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż w tym zakresie organ nie wyjaśnił dostatecznie ww. okoliczności, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Celem powyższej regulacji jest przeciwdziałanie dzieleniu przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia (wyrok Trybunatu Sprawiedliwości z dnia 16 września 2004 r. w sprawie [...] Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii). Dlatego też organ oceniający planowane przedsięwzięcie winien podjąć wszelkie niezbędne kroki służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W okolicznościach niniejszej sprawy winien zatem przede wszystkim ustalić, czy pomiędzy kontrolowaną inwestycją drogową polegającą na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. S. do ul. R. w S., a planowaną budową drogi od ul. R.do ul. P., zachodzi jedynie związek funkcjonalny, nie dający podstaw do traktowania obu inwestycji, jako jednego przedsięwzięcia.

Wojewoda Łódzki odnosząc się w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji do zarzutu skarżącej w powyższym zakresie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać aby doszło do takiego podziału. Podniósł, że z dokumentacji przetargowej na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. S. do ul. R. oraz ulicy J. od ul. R. do ul. P. w S.u" wynika, że planowana jest budowa dwóch odrębnych inwestycji, tj. nowoprojektowana droga, objęta przedmiotem niniejszego postępowania oraz w późniejszym czasie budowy ul. J. na ww. odcinku. Poinformował przy tym, że dalsze plany inwestycyjne objęte postępowaniem przetargowym wskazane w odwołaniu stanowią obecnie przedmiot analizy po stronie inwestora.

Jak słusznie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji, powołując się na materiał postępowania prowadzonego przez Zamawiającego - Gminę Miasto S.na "Wykonanie dokumentacji projektowej budowy ciągu ulic: ulicy nowo projektowanej od ul. S. do ul. R. oraz ulicy J.od ul. R. do ul. P. w S."- dostępnej na stronie internetowej postępowania (https://qmS..e- zp.finn.pl/procurements/28/documents), Wojewoda Łódzki dokonując powyższej oceny pominął istotne dla niniejszej sprawy okoliczności. Z opisu przedmiotu zamówienia zawartego w specyfikacji warunków zamówienia (SWZ) dotyczącego powyższego postępowania wskazano bowiem, że: "Zamówienie obejmuje wykonanie dokumentacji projektowej umożliwiającej budowę i przebudowę drogi łączącej ul. S. z ul. P., przy czym: a) na odcinku od ul. S. do ul. R. będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) na odcinku od ul. R. do ul. P. droga najpierw stanowić będzie pas drogowy ulicy J., a następnie będzie to droga nowo projektowana i jej przebieg należy wyznaczyć zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakres zamówienia wchodzi również zaprojektowanie infrastruktury związanej z funkcjonowaniem drogi, tj. odwodnienia poprzez sieć kanalizacji deszczowej lub w innym systemie, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego, zieleni na terenie objętym opracowaniem."

Jednocześnie w opisie tym podano, iż: "W ramach projektu Zamawiający zakłada wykonanie budowli składającej się z następujących podstawowych elementów i z uwzględnieniem poniższych parametrów technicznych i wymagań: a) droga: klasa drogi - zbiorcza. Długość drogi ok. 1200 m. Jezdnia o przekroju ulicznym o szerokości ok. 6,0-7,0 m. Nawierzchnia jezdni bitumiczna. Zjazdy z drogi o nawierzchni bitumicznej lub z kostki betonowej. Oznakowanie pionowe i poziome.".

Zaznaczyć przy tym należy, że także umieszczona na ww. stronie internetowej mapa poglądowa - zakres projektowanych ulic (załącznik nr 6 - mapa poglądowa) obejmuje cały odcinek drogi od ul. S. od ul. P., a zatem także odcinek drogi, którego dotyczy kontrolowana decyzja.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istnieją poważne wątpliwości, czy inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi I etapu większego zamierzenia inwestycyjnego, tj. budowy i przebudowy drogi łączącej ul. S. z ul. P.. Gdyby okazało się, że stanowi ona jedno przedsięwzięcie wówczas koniecznym stało by się uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak wyjaśnienia i odniesienia się przez Wojewodę Łódzkiego do ww. okoliczności, stanowi - jak zasadnie uznał Sąd I instancji - o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wojewoda Łódzki winien podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia, czy nie doszło do niedozwolonej praktyki sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia, wymagającego oceny oddziaływania na środowisko, na dwie części (dwa etapy).

Zaznaczenia przy tym wymaga, że o tym, iż w niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób wystarczający możliwości zaistnienia ww. okoliczności, może również świadczyć m.in. okoliczność, iż w planie postępowań o udzielenie zamówień na 2024 r., wersja 2 zamieszczony na stronie internetowej, tj. https://gmS..e- zp.finn.pl/regulations/PLPO/32/regulation. Wskazano w nim, że w 2024 r. Gmina Miasto S. planuje inwestycję "Budowa drogi na odcinku od ul. S. do ul. R. oraz rozbudowa ul. J. w S.". Przy czym inwestycja ta została uwzględniona w powyższym Planie jako jedno zadanie inwestycyjne.

Nie można zgodzić się także z Wojewodą, iż Sąd I instancji przy rozpoznaniu skargi naruszył art. 133 § 1 w zw. z art. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., przez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach faktycznych dotyczących materiałów postępowania o udzielenie zamówienia przez Gminę Miasto S. oraz Planu postępowań o udzielenie zamówień na rok 2024 wersja nr 2 zamieszczonego na stronie internetowej Gminy Miasto S., nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Podnieść należy, że zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.), nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2375/20). Przy czym fakty powszechnie znane wchodzą zawsze w zakres procedowania nad treścią rozstrzygnięcia w sprawie, bez potrzeby powoływania się na nie przez strony. Faktami powszechnie znanymi są takie fakty, o których istnieniu każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2021 r., I GSK 1862/18). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zaś zastępowaniu organów w prowadzeniu czynności wyjaśniających, a jednoczenie zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka (w:) T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z: 4 marca 2015 r" II FSK1935/13; 11 czerwca 2024 r" I OSK 149/23; z 24 lutego 2011 r" I OSK 602/10).

Jak już wskazano powyżej Sądu I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wziął pod uwagę informacje zamieszczone na stronie internetowej Gminy Miasta S., a zatem oparł się na danych ogólnodostępnych. Powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 385/19). Mając więc na uwadze, że ww. wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji informacje odnoszą się do przedmiotowego przedsięwzięcia, nie mogły być pominięte przy badaniu zasadności zaskarżonej decyzji. Tym samym ww. zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do podnoszonego przez Wojewodę zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że z jego uzasadnienia nie wynika, aby organ kwestionował wykazywany brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego sposobu odwodnienia terenu. W tym zakresie podniósł, iż Sąd I instancji nie wykazał aby uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie podnieść należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję powinien wykazać przesłanki jakimi się kierował przy jej wydawaniu. Dlatego też winien odnieść się do podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Jak wskazuje się bowiem w piśmiennictwie, obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 107). Analiza uzasadnienia kontrolowanej decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Sąd zatem zasadnie wytknął organowi powyższe uchybienie.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, iż Sąd nie wykazał, iż powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie został jednakże podniesiony w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności stwierdzić należy, że skarga kasacyjna złożona przez Wojewodę Łódzkiego nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Także podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej skarżącej nie mogły mieć wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącej co do naruszenia art. 83 § 3, art. 106 § 3, art. 133 § 1 p.p.s.a. jest zasadny, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu dla niniejszej sprawy.

Jak słusznie podniosła skarżąca Sąd I instancji błędne uznał, iż nie dotrzymała ona wyznaczonego jej na rozprawie 21 maja 2024 r. 3-dniowego terminu na złożenie opinii przyrodniczych w oryginale ("Opinia ornitologiczna" i "Raport - opinia przyrodniczo-omitologiczna"). Z akt sprawy wynika bowiem, że oryginały ww. opinii zostały nadane przesyłką poleconą 24 maja 2024 r. Powyższe pomimo, że Sąd I instancji pominął okoliczności wynikające z tych opinii przyrodniczych, nie może stanowić o wadliwości wydanego wyroku. Jak już bowiem wskazano powyżej, z opinii tych wprost nie wynika, aby drzewa objęte planowaną wycinką stanowiły siedlisko dla ptaków chronionych.

Nie można zgodzić się natomiast ze skarżącą, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 11 f pkt 1 pkkt 3 specustawy drogowej polegające na nieuchyleniu przez Sąd także decyzji Starosty S.kiego w sytuacji, gdy decyzja ta także naruszała art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez braku właściwego ustalenia, czy nie doszło do sztucznego dzielenia inwestycji (salami slicing).

W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 11f ustawy drogowej nie składa się - jak to wskazano w skardze kasacyjnej - z pkt i pkkt tylko z ustępów i pkt.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uchylił jedynie kontrolowaną decyzję Wojewody Łódzkiego.

Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22). Zaznaczenie przy tym wymaga, że organ odwoławczy, ma też możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut skarżącej co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., II GSK 13009/21). Z analizy uzasadnienia ww. zarzutu nie wynika jednakże aby skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku w powyższych okolicznościach. Jego naruszenia upatruje w uchyleniu przez Sąd I instancji jedynie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż jej zdaniem z materiału dowodowego wynika, że ustalenia co do rzeczywistego charakteru terenu, były przeprowadzone wadliwe także przez organ I instancji. Taki zarzut uznać należy za bezskuteczny. Poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. brak jest bowiem możliwości kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Podstawy do zmiany zaskarżonego wyroku nie mógł także stanowić zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 11 f pkt 1 pkkt 3 specustawy drogowej.

Stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Z akt sprawy wynika, że organy w decyzjach odniosły się do ww. kwestii. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że decyzja nie spełnia ww. wymogu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że okoliczność, iż w ocenie skarżącej ww. warunki zostały błędnie ustalone, nie może stanowić o naruszeniu ww. przepisu. W tym zakresie skarżąca winna bowiem zarzucić naruszenie konkretnego przepisu prawa, z którego wywodzi, że ww. warunki nie zostały prawidłowo określone, bądź wywieść, że są one niezgodne z wydanymi rozstrzygnięciami dotyczących ochrony środowiska.

Odnosząc się zaś do kwestii, iż w ocenie skarżącej Sąd I instancji błędnie ustalił charakter nieruchomości skarżącej, podnieść należy, że jest on niezasadny.

Jak wynika z wypisu ewidencji gruntów na dzień 16 czerwca 2023 r., działka nr ewid. [...] w opisie użytku oznaczona jest jako grunty orne o powierzchni 0,3 ha (RIVa i RV). Okoliczności tej nie może podważać przedłożony przez skarżącą wraz wydruk z portalu Google maps oraz Geoportalu, - nie stanowią one bowiem dokumentów urzędowych, które mogłyby przesądzać o statusie nieruchomości. Istotne znaczenie przy tym ma okoliczność, iż teren działki nr [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2011 r. (Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: R., 11 L., B. W. i P. przyjęty uchwałą nr VI11/61 /2011 z 27 czerwca 2011 r., Dz. Urz. Woj. Łodzk. Nr 230 poz. 2387, dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z m.p.z.p. teren działki nr [...] we fragmencie na którym planowane jest wykonanie inwestycji oznaczony jest jako 1 KDZ (teren przeznaczony pod planowaną drogę zbiorczą), zaś pozostała część działki - [...] i [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz droga dojazdowa). Zaznaczenia przy tym wymaga, że w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że ww. teren jest obecnie zadrzewiony, a jedynie, że skarżąca błędnie określa go jako "las".

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Łódzki obowiązany jest uwzględnić oceną prawną i zalecenia wynikającymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami postępowania, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie zostały bowiem sporządzone do skarg kasacyjnych odpowiedzi przez obydwie strony postępowania.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów należy wskazać, że w myśl art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów regulujących koszty postępowania w I i II instancji, w tym art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów ponoszonych przez uczestnika postępowania.