Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (obecnie B. S.A. z siedzibą w P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 690/22 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Skarżąca B.S. wnioskiem z 17 września 2018 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie o stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 20 marca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Czaplinka z 19 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą [...]. W ocenie skarżącej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Skarżąca podkreśliła, że odwołała się od decyzji Burmistrza Czaplinka z 19 grudnia 2011 r., jednak nie została uznana za stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 19 marca 2012 r. umorzyło postępowanie odwoławcze w tym zakresie. W ocenie skarżącej, ma ona jednak niewątpliwie interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej.

Postanowieniem z 19 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 20 marca 2012 r. Organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 stycznia 2013 r. II SA/Sz 510/12 oddalił skargę Stowarzyszenia A. (dalej: stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 20 marca 2012 r. Wyrokiem z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stowarzyszenia od tego wyroku. Legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 20 marca 2012 r. została zatem zbadana w postępowaniu sądowowadministracjnym.

Skargę na postanowienie z 19 października 2018 r. wniosła skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 marca 2019 r. II SA/Sz 31/19 uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2021 r. III OSK 1675/21 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 10 maja 2022 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 20 marca 2012 r.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 10 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wyrokiem z 1 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję z 10 maja 2022 r. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że na skutek zaleceń wyrażonych w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, obowiązkiem organu było ustalenie, czy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, które orzekały na skutek skargi stowarzyszenia na decyzję środowiskową, było wiadome, że od decyzji organu I instancji zostało wniesione kilka odwołań oraz, że nie zostały one rozpoznane łącznie, a także czy sądy te, przy założeniu, że okoliczność ta była im znana, zajęły stanowisko w tym przedmiocie. Natomiast organ wadliwie odczytując zalecenia z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 marca 2019 r., a także nie biorąc pod uwagę zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2021 r. dokonał oceny zarzutów odwołania skarżącej od decyzji środowiskowej i zestawił je z rozstrzygnięciem, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, a także treścią wyroków wydanych w sprawach II SA/Sz 510/12 i II OSK 1642/13. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że nawet gdyby odwołanie skarżącej od decyzji środowiskowej (którego do akt nie załączono), zostało rozpatrzone łącznie z odwołaniem stowarzyszenia, to w sprawie zapadłoby rozstrzygnięcie o tożsamej treści, jak w decyzji z 20 marca 2012 r.

W ocenie Sądu I instancji, badanie na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było niedopuszczalne. Tego rodzaju badanie mogłoby się odbyć w postepowaniu wznowieniowym. Organ co prawda stwierdził, że doszło do naruszenia procedury przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które to naruszenie przejawiło się w nierozpoznaniu odwołania skarżącej łącznie z odwołaniem wniesionym przez stowarzyszenie, jednak w ocenie organu naruszenia tego nie można zakwalifikować jako rażącego (którego to poglądu Sąd I instancji nie podzielił), co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka).

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 20 marca 2012 r., która to decyzja była przedmiotem uprzedniej kontroli sądowoadministracyjnej, podczas której nie stwierdzono przesłanek nieważności decyzji.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy w jej granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, ma przede wszystkim ponowne odtworzenie przebiegu postępowań, których źródłem jest decyzja środowiskowa z 19 grudnia 2011 r. Postępowania te toczyły się bowiem w trzech "wątkach procesowych", a ich odtworzenie i usystematyzowanie wpływa bezpośrednio na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Pierwszy wątek obejmuje skutecznie wniesione odwołanie stowarzyszenia od decyzji środowiskowej z 19 grudnia 2011 r. Postępowanie to zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13. W toku tego postępowania przedmiotem kontroli była zatem sama decyzja środowiskowa, w tym procesowe i materialne aspekty jej wydania.

Drugi wątek procesowy zapoczątkowała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 19 marca 2012 r., a więc decyzja wydania dzień przed decyzją tego organu z 20 marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję środowiskową z 19 grudnia 2011 r. i wydaną na skutek odwołania stowarzyszenia (wątek pierwszy). Decyzją z 19 marca 2012 r. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami trzech osób fizycznych, w tym skarżącej, od decyzji środowiskowej, uznając, że osoby te nie były stronami postępowania. W toku tego wątku procesowego wydawane były (a następnie uchylane przez Sąd I instancji) kolejne decyzje organu odwoławczego, a postępowanie to zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2021 r. III OSK 525/21. Oznacza to, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 12 marca 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, ale na tym etapie postępowania umorzenie postępowania odwoławczego nie było już skutkiem braku przymiotu stron postępowania, lecz prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego kontroli decyzji środowiskowej wyrokiem z Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13. Niezależnie bowiem od tego, czy skarżąca była stroną postępowania czy też nie, niedopuszczalne było już wzruszenie decyzji środowiskowej, skoro postępowanie dotyczące kontroli jej legalności zostało już prawomocnie zakończone w wątku pierwszym.

Z kolei trzeci wątek procesowy dotyczy obecnie rozpoznawanej sprawy i jego źródłem jest wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z 17 września 2018 r. W toku tego postępowania został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2021 r III OSK 1675/21, w którym sformułowano jednoznaczne wytyczne dla organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Wynikało z nich, że "organ dokona analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. II SA/Sz 510/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13 w zestawieniu z treścią wniosku skarżącej kasacyjnie dotyczącego wszczęcia postępowania nieważnościowego, i oceni czy żądania objęte tym wnioskiem były przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowym". Jeżeli bowiem w toku kontroli legalności decyzji środowiskowej (wątek pierwszy), dokonano już oceny kwestii odrębnego rozpoznania odwołania stowarzyszenia (decyzja organu odwoławczego z 20 marca 2012 r.) oraz odrębnego umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniami skarżącej oraz innych osób fizycznych (decyzja organu odwoławczego z 19 marca 2012 r. – wątek drugi), to oznaczałoby to, że kwestia ta objęta jest zakresem powagi rzeczy osądzonej i nie może podlegać ponownej ocenie w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej (wątek trzeci). W ocenie Sądu I instancji, wyrażonej w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie wyroku z 1 grudnia 2022 r. w sprawie II SA/Sz 690/22, tego rodzaju oceny zabrakło w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 10 maja 2022 r.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Zauważyć należy, że na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), przepis 157 § 3 k.p.a. został uchylony, a jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 k.p.a. dający podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na konieczność uwzględnienia prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwraca uwagę również spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Spółka zdaje się jednak nie dostrzegać formy rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w zaskarżonej decyzji z 10 maja 2022 r. Czym innym jest bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (w przypadku, gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa podlegała już ocenie w toku kontroli legalności decyzji wydanych w zwykłym toku postępowania), a czym innym jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, która możliwa jest jedynie po stwierdzeniu, że w toku kontroli legalności decyzji wydanych w zwykłym toku postępowania kwestia podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności nie była przedmiotem oceny. W tej sprawie, rozstrzygnięcie co do formy załatwienia sprawy powinno zostać ocenione przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie z 10 maja 2022 r., na podstawie analizy wniosku skarżącej oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13 (wątek pierwszy). Wynika to bowiem z wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2021 r III OSK 1675/21 (wątek trzeci), który poprzedzał wydanie decyzji organu odwoławczego z 10 maja 2022 r. będącej przedmiotem kontroli w zaskarżonym obecnie wyroku z 1 grudnia 2022 r.

Jednocześnie jednak, z uwagi na zasady ekonomiki procesowej (decyzja środowiskowa została wydana w 2011 r.), oraz uwzględniając, że pozostałe dwa wątki postępowania zostały prawomocnie zakończone, Naczelny Sąd Administracyjny w granicach przyznanych mu kompetencji oraz w granicach skargi kasacyjnej, dokonał wstępnej analizy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13 i poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 stycznia 2013 r. II SA/Sz 510/12 (wątek pierwszy). Z analizy tej wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13 odniósł się do kwestii odrębnego umorzenia postępowania odwoławczego wobec skarżącej oraz innych osób fizycznych (decyzja z 19 marca 2012 r.) oraz zapoznał się z aktami sprawy II SA/Sz 606/13, która toczyła się w ramach drugiego wątku procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2015 r. II OSK 1642/13 zaznaczył, że odrębne rozstrzygnięcie kwestii umorzenia postępowania odwoławczego oraz kwestii odwołania stowarzyszenia od decyzji środowiskowej było niedopuszczalne, ale nie oznaczało braku możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej stowarzyszenia od wyroku Sądu I instancji z 25 stycznia 2013 r. II SA/Sz 510/12 oddalającego skargę stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 20 marca 2012 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia odrębnego umorzenia postępowania odwoławczego nie była przedmiotem zarzutów kasacyjnych. Nie była również przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie zakończonej wyrokiem z 25 stycznia 2013 r. II SA/Sz 510/12. Kontrola sprawowana przez wojewódzki sąd administracyjny jest kontrolą niezależną od granic skargi, natomiast kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawowana jest w granicach skargi kasacyjnej. W tej sprawie oznacza to, że kwestia odrębnego umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji środowiskowej w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie była przedmiotem oceny w ramach pierwszego wątku procesowego i nie mogła stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie odnosił się w ogóle do tej kwestii, chociaż było do tego upoważniony nie będąc związanym granicami skargi i dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tej kwestii (ponieważ uzyskał informacje na ten temat na rozprawie od pełnomocnika stowarzyszenia), ale ocenił ją wyłącznie ubocznie i w kontekście dopuszczalności rozpoznania skargi kasacyjnej, ponieważ nie było to przedmiotem zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że odrębne umorzenie postępowania odwoławczego i odrębne rozpoznanie odwołania stowarzyszenia od decyzji środowiskowej stanowiło rażące naruszenie prawa, to i tak wobec braku zarzutów kasacyjnych nie mogło to stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej stowarzyszenia w sprawie II OSK 1642/13, jak i do wyrażenia wiążącej oceny prawnej w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania faktyczne i prawne, uznać należało, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a także art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. zasługiwały na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uwzględnienie zarzutów kasacyjnych uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będąc związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, dokona pełnej kontroli legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z punktu widzenia przesłanek powołanych we wniosku przez skarżącą.

Ponadto zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. został powołany nieprawidłowo bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.