II OSK 1508/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-12-01	
Data wpływu	2007-09-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Łuczaj /przewodniczący/
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 303/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 303/07 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. kwotę 1210 (słownie: tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 303/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r Wojewoda Lubelski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. Sp. z o.o. Lublin pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi i usługami w parterze oraz wewnętrznymi instalacjami na działkach nr ewid. [...],[...],[...] I [...] przy ul. [...] w L. - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm) wskazał, iż w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, w którym znajdują się działki nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L., nie ma żadnej nieruchomości należącej do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. (LSM), a tym samym odwołująca się [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia [...]. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę i nie może skutecznie wnieść odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta Lublina decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r.

Organ II instancji wyjaśnił, iż dany podmiot może posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę pod warunkiem, iż wykaże posiadanie interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie nie tylko w okolicznościach faktycznych, lecz przede wszystkim w przepisie prawa materialnego. Organ odwoławczy przyjął, iż LSM w L. nie wykazała, że projektowana inwestycja - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w L. narusza jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego. Wskazał ponadto, iż argumentacja skarżącej wskazuje raczej na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 kpa oraz art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu zarzutów skargi LSM wskazała, iż jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...], na której usytuowany jest budynek mieszkaniowy wielorodzinny, zaś w jej sąsiedztwie, tuż za "osiedlową" alejką będącą własnością Gminy Lublin, planowana jest inwestycja budowlana [...]. polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z trzypiętrowymi parkingami podziemnymi i usługami w parterze na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w L.. Zdaniem skarżącej, tak duża inwestycja, przewidywana w bezpośrednim sąsiedztwie bloku nr [...], budowanym w starej technologii i posadowionym płytko na skarpie o podłożu lessowym, wykonywana bez specjalistycznych zabezpieczeń stanowi realne zagrożenie katastrofą budowlaną.

W związku z powyższym, Spółdzielnia, powołując się na art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyraziła pogląd, że jest stroną postępowania z uwagi na to, że działka nr [...] położona przy ul. [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, przepisy odrębne, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu to nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy Kodeksu cywilnego, regulujące problematykę prawa własności, w tym art. 140. Zdaniem Spółdzielni, ograniczenie zakresu podmiotów w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji, a także z art. 42 Konstytucji, gwarantującym prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz z zasadą wyrażoną w art. 77 Konstytucji, przyznającą każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej, a także z zasadą zakazującą zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znowelizowanego w dniu 27 marca 2003r., stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa.

Zdaniem Sądu, ustawodawca, zawężając zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do inwestora oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, kierował się, z jednej strony, potrzebą ochrony tych podmiotów, których interesy prawne mogą być zagrożone przez realizowaną inwestycję budowlaną, zaś z drugiej strony, koniecznością usprawnienia procesu budowlanego. Sąd I instancji przywołał definicję obszaru oddziaływania obiektu określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".

Sąd podkreślił, iż ochrona w tym postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego.

Skoro celem nowelizacji Prawa budowlanego było usprawnienie i przyspieszenie procesu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę, odmienna interpretacja, zakładająca szerokie rozumienie pojęcia strony w tym postępowaniu, przyznająca jej ochronę również na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, byłaby sprzeczna z zasadami wykładni. Sąd I instancji wyjaśnił, iż podmiot, który odczuwa negatywne oddziaływania związane z przeprowadzeniem w sąsiedztwie jego nieruchomości inwestycji budowlanej, ma do dyspozycji szereg instrumentów prawnych, z których może skorzystać w drodze powództwa do sądu powszechnego. Prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości chronione są przez art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz o art. 147 k.c

W ocenie Sądu, prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej są w wystarczający sposób zabezpieczone poprzez możliwość wniesienia do sądu powszechnego - sądu cywilnego opartego na art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c. roszczenia o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą.

Przepisy materialnego prawa administracyjnego, do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nakazują zdaniem Sądu przyjąć, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że LSM w L. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżącej Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz [...]. Sp. z o.o w L. z uwagi na brak oddziaływania planowanej inwestycji przy ul. [...] na nieruchomość skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyłączająca spośród przepisów odrębnych wyznaczających obszar oddziaływania obiektu przepisy Kodeksu cywilnego o ochronie własności jest dowolna i nieuzasadniona.

Spółdzielnia stoi na stanowisku, że prawo własności podlega ochronie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w zakresie określonym w art. 140 Kc.. Nadto skarżąca wskazuje, iż zgodnie art. 147 Kc., właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby to groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia.

Autor skargi kasacyjnej jednocześnie podnosi, iż skarżąca Spółdzielnia znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz.690 ze zm.) stanowiącym, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W takim przypadku budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego stan jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest trafny.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80, poz. 718), stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że powyższy przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony postępowania administracyjnego.

Ustawodawca, konstruując normę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawierającą zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10. 2007r., syg. akt II OSK 1321/06 ). Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326).

Mając powyższe na względzie należy uznać za błędne stanowisko Sądu I instancji oraz Wojewody Lubelskiego, iż nieruchomość należąca do skarżącej Spółdzielni położona w L. przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2007r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi i usługami na działkach ew. [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w L..

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego budynek skarżącej przy ul. [...] to XI-kondygnacyjny budynek mieszkalny.

Przewidziany do realizacji budynek zaprojektowano jako obiekt średniowysoki o dziesięciu kondygnacjach nadzieziemnych i trzech podziemnych. Budynek zlokalizowano w strefie krawędziowej wysoczyzny lessowej i posadowiono na głębokości rzędu 10,1 m w odległości 14,5 m od istniejącego budynku mieszkalnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Różnica poziomów posadowienia obiektu projektowanego i istniejącego wynosi około 6,0 m, co - jak wynika z opisu technicznego projektu oraz przedłożonej opinii geotechnicznej autorstwa dr inż. H. G. - wyklucza realizację projektowanego obiektu bez wykonania odpowiednich zabezpieczeń skarp ze względu na prawdopodobieństwo zagrożenia warunków stateczności istniejącego obiektu.

Już powyższe ustalenia przesadzają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że budynek skarżącej Spółdzielni pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z § 206 ust 1 cytowanego rozporządzenia w przypadku, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Zasadnie skarżąca podnosi, iż swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z naruszenia powyższej normy prawa materialnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, co czyni skargę kasacyjną opartą o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uzasadnioną. Stwierdzenie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego wyroku i jednoczesne rozpoznanie skargi, co w sprawie niniejszej skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w związku z art. 188 p.p.s.a., uchylił więc zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego o kosztach orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.