II SA/Wa 1554/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-20	
Data wpływu	2015-09-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Grochowska-Jung /sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Iwona Maciejuk	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 1282/16
I OZ 597/16	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 14 par. 1,  art. 39; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego J.S. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. J. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Ministra Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie w wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, jakie otrzymał za luty 2015 i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Jednocześnie wniósł o wydanie kopii umowy lub kopii innego odpowiedniego dokumentu, na podstawie którego rzecznik prasowy wykonuje swoje obowiązki w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Wniósł o przesłanie mu żądanej informacji drogą elektroniczną na email [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił J. S. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto rzecznika prasowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych za luty 2015 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 16 w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższą decyzję przesłano wnioskodawcy pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres mailowy z dnia [...] czerwca 2015 r. Przesłano również listem poleconym, którą to przesyłkę wnioskodawca odebrał w dniu 9 lipca 2015 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nazwał odwołaniem. Wniosek ten skierował do Prezydenta Miasta [...].

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż decyzja została doręczona stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z żądaniem strony na adres zawarty we wniosku w oparciu o art. 391 kpa, w dniu [...] czerwca 2015 r. wraz z pouczeniem. Natomiast skarżący pismem z [...] lipca 2015 r. przekazanym przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym należało stwierdzić, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu do jego złożenia, bowiem termin ten upłynął w dniu [...] lipca 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zastosowanie do wniosku o udzielenie informacji publicznej nadesłanego drogą elektroniczną (i z którego treści wynika, że skarżący drogą elektroniczną żądał doręczenia jedynie informacji publicznej, o którą wnioskował w treści wniosku) skutków wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i zawartych w art. 391 kpa przewidującego możliwości doręczenia pism drogą elektroniczną, co jest niedopuszczalne, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej ma szczególny charakter, gdyż zakłada że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mają wąski zakres zastosowania w sprawach o udzielenie informacji publicznej, a mianowicie jedynie do decyzji administracyjnych o umorzeniu postępowania lub odmowie udzielenia informacji publicznej,

2) art. 7 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 391 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ administracji publicznej, że skarżący zgadzał się na doręczenie pism, w tym decyzji administracyjnej drogą elektroniczną, gdy tymczasem z treści wniosku o udzielenie informacji wynika, że wyraził zgodę jedynie na przesłanie żądanej informacji publicznej drogą elektroniczną, zatem wniosek zawiera jasne sprecyzowanie czego skarżący oczekiwał, aby jemu przesłano drogą elektroniczną, i że jest to jedynie żądana przez niego informacja publiczna,

3) art. 46 § 4 pkt 3 kpa i art. 46 § 3 kpa oraz art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez ich nieuzasadnione pominięcie, ponieważ dla skuteczności doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga się, aby adresat potwierdził odbiór pisma w sposób, którym mowa art. 46 § 4 pkt 3 kpa, tj. przy uprzednim zarejestrowaniu się pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, pozwalającym na zaopatrzenie potwierdzenia odbioru takiego pisma nadanego drogą elektroniczną w tzw. urzędowe poświadczenie odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, gdzie identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP tworzonego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 czerwca 2014 roku w sprawie zasad potwierdzania, przedłużania ważności, unieważniania oraz wykorzystania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z dnia 13 czerwca 2014 r.).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. O uchyleniu tego postanowienia wystąpił również pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 roku.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Organ wskazał ponownie, iż skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 127 § 3 kpa tj. w dniu [...] lipca 2015 r. natomiast termin ten upłynął w dniu [...] lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ppsa sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 udip prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów kpa do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 kpa), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 14 § 1 kpa, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

W myśl art. 39 kpa, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 391 § 1 kpa przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania:

1) złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej,

2) wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie,

3) wyraził zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskazał organowi adres elektroniczny. Wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 kpa, co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej.

Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego, jeśli wystąpi o to, bądź wyrazi zgodę, strona.

Przepis art. 107 § 1 kpa przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262 ze zm.), podpis elektroniczny oznacza dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Z kolei bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który: jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, a nadto jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna.

Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie przepisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 kpa (dotyczyło to zresztą tylko udostępnienia żądanych informacji, nie zaś doręczania innych pism).

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. została przesłana wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 kpa, tj. wydając decyzje w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które – po uprzednim zeskanowaniu – przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czyni z nich decyzji wydanych w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ – co jest w sprawie bezsporne – nie były one opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 107 § 1 kpa, jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie W przedmiotowej decyzji w dniu [...] czerwca 2015 r (nie weszła ona do obrotu prawnego).

Dokumenty przesłane skarżącemu drogą mailową nie zawierały bowiem ani

bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

Dopiero doręczenie decyzji za pośrednictwem Urzędu Pocztowego, które miało miejsce w dniu [...] lipca 2015 r. było doręczeniem skutecznym. Tym samym od tej daty należy liczyć termin czternastodniowy wynikający z art. 129 kpa, termin ten w przypadku skarżącego upłynął w dniu 23 lipca 2015 r. Tym samym wskazane powyżej wadliwości o charakterze procesowym obligowały Sąd do uchylenia przedmiotowego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie organy winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną i ustalić czy wniosek skarżącego, który wpłynął do Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wpłynął do organu w terminie bowiem w aktach spraw brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego datę jego wpływu do Ministra Spraw Wewnętrznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.