II SAB/Ol 116/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-11-13	
Data wpływu	2014-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 35, art. 61  par. 1 i 3, art. 61a  par. 1 i 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku W. D. z dnia "[...]" w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem ; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. nie wymierza organowi grzywny; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2014r. W. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zawiadomieniem o popełnieniu samowoli budowlanej przez jego sąsiada L. K., polegającej na posadowieniu na granicy działek o nr "[...]" w A tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w postaci ułożonej z cegły rozbiórkowej budowli w kształcie ściany (muru). W ocenie strony istnienie tego muru stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników obu działek. W. D. zwrócił się o nakazanie sprawcy samowoli natychmiastowego usunięcia rzeczonej budowli, w drodze decyzji z orzeczonym rygorem natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014r. zatytułowanym zawiadomienie o odmowie załatwienia skargi, PINB stwierdził, że ww. skargę strony należy uznać za bezzasadną, gdyż sporny mur nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego.

Następnie W. D. pismem z dnia 28 kwietnia 2014r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od stanowiska PINB, zarzucając temu organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 29 maja 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał "skargę za uzasadnioną". Stwierdził przy tym, że PINB bez protokolarnego przeprowadzenia oględzin dotyczących dokonanego zgłoszenia, pismem z dnia 14 kwietnia 2014r. zatytułowanym "zawiadomienie o odmowie załatwienia skargi", w trybie art. 238 k.p.a. uznał skargę za bezzasadną.

Kolejnym pismem z dnia 16 czerwca 2014r. PINB ponownie uznał skargę strony za bezzasadną, stwierdzając, że podjęte czynności kontrolne nie wykazały istnienia na granicy działek "[...]" obiektu budowlanego.

Następnie pismem z dnia 3 lipca 2014r. W. D. wniósł do organu nadzoru budowlanego II stopnia skargę na bezczynność PINB w przedmiocie zaniechania przez organ I instancji wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2014r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę za nieuzasadnioną. Stwierdził, że organ I instancji udzielił stronie odpowiedzi uznając jej skargę za bezzasadną.

Następnie W. D. wywiódł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na uchyleniu się od nadania prawidłowego biegu wnioskowi skarżącego w sprawie o wszczęcie, na zasadzie art. 61 k.p.a., postępowania administracyjnego celem wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozbiórki nielegalnie posadowionego obiektu budowlanego o kształcie prostopadłościanu i wymiarach 250 cm wys., 700 cm dł. i 60 cm głębokości, na działce graniczącej z działką skarżącego. Strona skarżąca zwróciła się m.in. o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 104 k.p.a. na podstawie art. 48 w zw. z art. 81-83 Prawa budowlanego, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem wnioskodawcy w sprawie nakazania rozbiórki nielegalnie posadowionego obiektu, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Skarżący wniósł też o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 48 w zw. z art. 81-83 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. Wskazano także na rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 61 i 104 k.p.a. poprzez ich zlekceważenie, jak również art. 227 i art. 238 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do pogwałcenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - przez pozbawienie skarżącego prawa zaskarżenia sprzecznego z prawem stanowiska organu w związku z zupełnie pozbawionym podstaw zastosowaniem w sprawie trybu skargowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzut braku automatycznego wszczęcia postępowania w trybie art. 61 k.p.a. czy też braku zastosowania art. 61a k.p.a. jest chybiony. W ocenie organu tryby postępowania określone wspomnianymi przepisami eliminują siebie nawzajem i wszczynane są na wniosek. Tymczasem postępowania w sprawie samowoli budowlanych są postępowaniami wszczynanymi i prowadzonymi z urzędu, a nie na wniosek skarżących. Organ natomiast ustalił, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy obiektu budowlanego, ani też robót budowlanych, stąd zawiadomił skarżącego o odmowie załatwienia skargi na podstawie art. 238 k.p.a., w trybie postępowania skargowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", przewidziane dla załatwiania spraw.

Tak więc jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności.

Na gruncie niniejszej sprawy pismem z dnia 8 kwietnia 2014r. W. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zawiadomieniem o popełnieniu samowoli budowlanej przez jego sąsiada L. K., polegającej na posadowieniu na granicy działek o nr "[...]" w A tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w postaci ułożonej z cegły rozbiórkowej budowli w kształcie ściany (muru). W ocenie strony istnienie tego muru stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników obu działek. W. D. zwrócił się o nakazanie sprawcy samowoli natychmiastowego usunięcia rzeczonej budowli, w drodze decyzji z orzeczonym rygorem natychmiastowej wykonalności.

Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa.

Wskazane terminy liczone są co do zasady od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), który może w myśl art. 61 § 1 k.p.a. wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu, może też na podstawie art. 61a § 1 i 2 wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uprawniony jest również przekazać niezwłocznie wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu, jeżeli uznaje swoją niewłaściwość (art. 65 § 1 k.p.a.).

Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego.

W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny. Podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu (por: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/OP 64/12 - Lex nr 1163187, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 - Lex nr 743275).

Jednakże gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 Lex nr 1138117 oraz z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05 - Lex nr 289253).

Powyższe unormowania wskazują, że organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania nie może poprzestać na korespondowaniu ze stroną i informowaniu jej, że jej żądanie jest bezzasadne, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, ale musi w oparciu o przepisy k.p.a., zająć procesowe stanowisko, wiążące organ i stronę. Nieporozumieniem zaś jest załatwianie przedmiotowego wniosku strony jako tzw. skargi powszechnej rozpoznawanej w trybie Działu VIII ustawy k.p.a. Z wniosku strony z dnia 8 kwietnia 2014r. i z jej kolejnych pism absolutnie nie wynika, że wywodzi ona skargę powszechną. Ewidentnie skarżący oczekuje od organu merytorycznego i procesowego rozpoznania sprawy ewentualnej samowoli budowlanej na granicy jego działki i właśnie to żądanie organ nadzoru budowlanego powinien rozpatrzeć.

Bez wątpienia strona skarżąca zwracała się do organu z żądaniem usunięcia bezczynności w sprawie. Niewątpliwie na dzień rozpoznawania sprawy taka bezczynność organu nie ustała i do dnia dzisiejszego organ nie sfinalizował swojego postępowania żadnym rozstrzygnięciem procesowym.

Dla zasadności zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., II SAB/Kr 130/10).

Ponadto przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

W ocenie Sądu bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo naruszenia terminów do załatwienia sprawy, organ nie przedłużył ich jednak bardzo rażąco. Od wniosku strony inicjującego sprawę nie minął jeszcze rok. Ponadto jak już wspomniano organ dokonywał różnych czynności wyjaśniających. Wydaje się zaś, że brak formalnego załatwienia wniosku strony wynikał z błędnego potraktowania tego wniosku jako skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII k.p.a.

Podkreślić należy również, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności, które w konsekwencji doprowadziłyby do sfinalizowania sprawy w postaci podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego prawem (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.).

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, wyznaczając organowi 14 dniowy termin – od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, do rozpoznania wniosku W. D. z dnia 8 kwietnia 2014r.

W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie, w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. To jednak w ocenie Sądu nie nastąpiło na gruncie niniejszej sprawy.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.