VII SA/Wa 1391/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-26	
Data wpływu	2020-08-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Tomasz Janeczko	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	II OSK 798/21	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568;  art. 45 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. T. od decyzji Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r. znak: [...] nakazującej J. T. przywrócenie zabytku, tj. części zabytkowego zespołu urbanistycznego [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie na własny koszt urządzeń reklamy w formie: 4 billboardów reklamowych o wymiarach ok. 3,5 x 2,2 m (każdy) oraz 2 wielkoformatowych banerów reklamowych o wym. ok. 3,5 x 2,2 m i 2 banerów z napisem "[...]" o wym. ok. 3,5 x 0,5 m umieszczonych na elewacjach bocznych: wsch. i zach. kamienicy przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac i w tym zakresie wyznaczył nowy termin – do 31 grudnia 2020 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) stwierdził, że pismem z 9 kwietnia 2019 r., ponowionym pismem z 9 maja 2019 r. Prezydent Miasta [...] - Miejski Konserwator Zabytków, działając na mocy porozumienia z [...] marca 2012 r. nr [...] zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą [...] w sprawie powierzenia przez Wojewodę [...] i przyjęcia do wykonania przez Gminę [...] prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami z terenu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz[...]. ze zm.), zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umieszczenia urządzeń reklamowych, w tym wielkoformatowych billboardów i banerów, na elewacjach bocznych kamienicy przy ul. [...] w [...] położonej na obszarze zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] stycznia 1967 r. znak: [...], zmienioną decyzjami z [...] sierpnia 1985 r. znak: [...] oraz z [...] listopada 2013 r. znak: [...] pod nr rej. [...], a następnie decyzją z [...] października 2019 r. nakazał J. T. przywrócenie zabytku, tj. części zabytkowego zespołu urbanistycznego [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie na własny koszt urządzeń reklamy w formie: 4 billboardów reklamowych o wymiarach ok. 3,5 x 2,2 m (każdy) oraz 2 wielkoformatowych banerów reklamowych o wym. ok. 3,5 x 2,2 m i 2 banerów z napisem "[...]" o wym. ok. 3,5 x 0,5 m umieszczonych na elewacjach bocznych: wsch. i zach. kamienicy przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że objęcie ochroną zespołu urbanistycznego oznacza objęcie ochroną wyodrębnionej całości w postaci Starego Miasta i Śródmieścia [...] w granicach wyznaczonych decyzją o ich wpisie do rejestru zabytków, na którą to całość składają się także zindywidualizowane elementy zabudowy reprezentującej architekturę gotycką, renesansową, barokową, neoklasyczną, romantyczną, neohistoryczną, eklektyczną, secesyjną, konstruktywistyczną i współczesną. Organ przywołał treść art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.o.z., zwracając uwagę na podlegającą ochronie formę zespołu urbanistycznego historycznego [...] - wnętrza urbanistyczno-architektonicznego ulicy [...]. W ujęciu dwuwymiarowym plan zespołu utworzony przez działki z zabudową, a także bloki działek z zabudową oraz przestrzenie niezabudowane, a w ujęciu trójwymiarowym - wnętrza, uformowane m.in., w wyniku łączenia zabudowy w pierzejach, stanowią podstawowe elementy struktury przestrzennej zespołu urbanistycznego, także zespołu Starego Miasta i Śródmieścia [...]. Elementami tworzącymi każde wnętrze są jego "ściany", tj. płaszczyzny pionowe oraz "podstawa" wyznaczona płaszczyzną poziomą. Pierzeja płd. ulicy [...], jako tzw. "ściana", jest elementem składowym wnętrza urbanistyczno-architektonicznego tej ulicy. Pierzeje ulicy [...] na odcinku między skrzyżowaniem z ul. [...] i [...] tworzą wnętrze o zróżnicowanym charakterze pod względem skali, formy i sposobu zagospodarowania działki wynikającym z pierwotnej funkcji obiektów. Zabudowę wnętrza reprezentują zatem zarówno kamienice mieszkalne, takie jak przedmiotowa, gmachy użyteczności publicznej: monumentalne - [...] (d. budynek [...]), budynek d. [...] ([...]), Sąd Okręgowy (d. gmach [...]kiego), oraz odsunięte w głąb zajmowanych nieruchomości: dawny pałac [...] z II poł. XVIII w. (obecnie [...]) czy kościół Ewangelicki. Zabytkową, wybitnie zindywidualizowaną formę zabudowy architektonicznej ulicy na ww. odcinku ul. [...] dopełnia kompozycja elewacji charakterystyczna dla każdego z obiektów, którą można określić ogólnie jako historyczną, stylowo eklektyczną. Przedmiotowa kamienica pod nr [...], jak wyjaśnił organ, została wzniesiona ok. poł. XIX w., pierwotnie I-piętrowa rozbudowana ok. 1870 r. o dwie oficyny zach. i płd., po nadbudowie ok. 1889 r. ostatecznie czterokondygnacyjna (III piętra). Kamienica wraz z oficynami oraz wewnętrznym podwórzem stanowi charakterystyczny dla XIX w przykład budownictwa mieszkalno-czynszowego. Została ona wysunięta (o szer. ok. 1 traktu) z linii zabudowy płd. pierzei ul. [...] (na osi wsch.-zach.) i jest istotnym elementem koncepcji urbanistycznej wnętrza architektonicznego [...], które na omawianym odcinku ulicy poprzez skalę i formę opracowania poszczególnych obiektów buduje od zach. pole widokowe wglądu [...], ujętego od zachodu silnymi dominantami architektonicznymi - usytuowanymi narożnie: budynkami d. [...] przy ul. [...] i [...]. W tak zakomponowanym wnętrzu tym większe znaczenie uzyskują elementy dopełniające, które poprzez skromniejszą formę opracowania podkreślają elementy akcentowane, wskazując tym samym na symbiotyczne relacje kompozycyjne występujące pomiędzy nimi. W takiej relacji, jak stwierdził organ, powinny właśnie pozostać wyeksponowane elewacje boczne kamienicy przy ul. [...] opracowane w formie ślepo zamkniętych otworów okiennych widoczne na osi wsch.-zach. (które skądinąd korespondują z podobnie opracowaną elewacją zach. skrzydła pałacu [...] w widoku od wsch.) z ww. dominującymi budynkami d. [...] i [...]. Tymczasem, poprzez instalacje na elewacjach budynku urządzeń reklamowych w formie wielkogabarytowych, kolorowych billboardów i banerów zasłaniających w znacznym stopniu kompozycję i kolorystykę budynku zaburzono integralność formy architektonicznej samej kamienicy oraz relacje kompozycyjne z historyczną zabudową, aplikując w obrębie wnętrza architektonicznego ulicy kolorystyczne dominanty, lekceważąc zabytkowe wartości zabytkowego zespołu urbanistycznego wyrażone poprzez relacje przestrzenne budynków wyodrębnionych ze względu na formę architektoniczna, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Kierując się powyższym, organ stwierdził, że nośniki informacji wizualnej umieszczone bez pozwolenia konserwatorskiego na elewacjach bocznych (wsch. i zach.) kamienicy przy ul. [...], użytkowane przez J. T. jako aktualnego właściciela obiektu ze względu na swoją lokalizację, wielkoformatowe rozmiary oraz formę, są dysharmonijne w stosunku do istniejącej kompozycji elewacji kamienicy i w istotny, negatywny sposób wpływają na wygląd przedmiotowej kamienicy, a tym samym poprzez zmianę wyglądu elementu zabudowy zespołu mają wpływ na wygląd i integralność objętego ochroną wnętrza urbanistyczno-architektonicznego ulicy [...], stanowiącego jedno z ważniejszych pod względem historycznym i artystycznych wnętrz zabytkowego zespołu Starego Miasta i Śródmieścia [...]. Ekspozycja bierna budynku w zabudowie pierzei płd. na osi wsch.-zach. oparta jest na percepcji nie tylko samej bryły jako składnika opisanego wartościami wysokości, szerokości elewacji, kształtu dachu, ale jest walorem wnętrza architektonicznego ulicy jako całości, definiującym jego oryginalność jest integralność kompozycyjna i kolorystyczna, która jest dobitnie czytelna w kontekście struktury kompozycyjnej pierzei i pozbawiona tych cech jest niekompletna jako całość, co jest szczególnie widoczne w szerokiej perspektywie zabudowy ulicy osi wsch.-zach. Odnosząc się do podniesionego przez J. T. wątku warunków finansowania przez organy administracji publicznej zabytkowej kamienicy przy ul. [...], organ wskazał, że jak wynika z dokumentacji konserwatorskiej J. T. nigdy nie występował z wnioskiem o przyznanie dotacji. Równocześnie organ zauważył, że podziela pogląd, iż efektywność realizacji działań związanych z ochroną zabytkowych wartości kamienicy odbywa się z udziałem właściciela oraz poprzez pełnienie przez zabytek funkcji komercyjnych (w tym także funkcjonujące w obrębie elewacji urządzenia reklamowe), niemniej nie mogą one prowadzić do dewastacji (zacierania) ważnych dla obiektu wartości architektonicznych, cech stylowych, czy też integralności formy. W kontekście art. 4 i 5 u.o.z.o.z organ wyjaśnił, że ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy, harmonijnego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej, również w zakresie aplikacji urządzeń reklamowych w obrębie elewacji zabytkowych budynków, przy założeniu że nośniki określonych znaczeń, wartości (świadectwa), tj. podstawowy cel ochrony zabytków pozostaje nienaruszony (przekazany), zachowany. Tak pojęta ochrona zabytków w każdej konkretnej sytuacji będzie zatem przebiegała w sposób odrębny w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisywanych. Nie może zatem przyjmować określonych ogólnie, ujętych w procentach, jak zasugerował w swoim piśmie z 4 września 2019 właściciel budynku, powierzchni elewacji zajętej przez reklamę i przeliczać jej na zysk w metrach kwadratowych, co tym bardziej wydaje się nieuzasadnione ekonomicznie zwłaszcza w kontekście niezagospodarowania znacznej części pomieszczeń budynku.

Pismem z 15 listopada 2019 r. J.T. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że jej wykonanie jest bardzo kosztowne (obecnie niemożliwe). Odwołujący opisał podjęte przez siebie działania prowadzące do przywrócenia zniszczonego budynku do stanu pierwotnego. Zwrócił uwagę na to, że sporne reklamy są zawieszone na budynku od lat. Podniósł, że podczas negocjacji, w trakcie których był oceniany wygląd zabytku, był skłonny zdjąć reklamy z samego dołu, albowiem likwidacja tych znajdujących się wyżej wymagałaby ustawiania rusztowań, co wiązałoby się z kosztami.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] maja 2020 r. MKiDN przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., stwierdzając, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego okolicznością bezsporną jest to, iż sporne nośniki informacji wizualnej umieszczone na elewacjach bocznych kamienicy przy ul. [...] są użytkowane przez aktualnego właściciela obiektu, jak i to, że na umieszczenie i funkcjonowanie tychże urządzeń reklamowych nie wydano nigdy pozwolenia konserwatorskiego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego równocześnie wynika, że w 2006 r. na elewacjach bocznych nie było ww. nośników, a na podstawie pozwolenia konserwatorskiego z [...] sierpnia 2012 r. został przeprowadzony remont elewacji z naprawą tynków. MKiDN wskazał na relację kompozycyjną wnętrza architektonicznego [...], stwierdzając, że elewacje boczne kamienicy przy ul. [...] opracowane w formie ślepo zamkniętych otworów okiennych (widoczne na osi wsch.-zach.) powinny pozostać wyeksponowane. Urządzenia reklamowe w formie wielkogabarytowych, kolorowych billboardów i banerów, aplikując w obrębie wnętrza architektonicznego ulicy kolorystyczne dominanty, zaburzają integralność formy architektonicznej samej kamienicy oraz relacje kompozycyjne z historyczną zabudową. Organ I instancji miał zatem podstawy do wydania decyzji zobowiązującej odwołującego do usunięcia wskazanych w zaskarżonej decyzji urządzeń reklamy w formie: 4 bilbordów reklamowych o wymiarach ok. 3,5 x 2,2 m, 2 wielkoformatowych banerów reklamowych o wymiarach ok. 3,5 x 2,2 m i 2 banerów z napisem "[...]" o wymiarach ok. 3,5 x 0,5 m umieszczonych na elewacjach bocznych: wschodniej i zachodniej kamienicy przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia. Celem ich usunięcia jest przywrócenie zabytkowi pierwotnej formy oraz utraconych w wyniku samowolnego zawieszenia urządzeń reklamy walorów architektonicznych oraz integralności zabytku. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo odniósł się do kwestii finansowania zabytku, ponieważ zapewnianie funduszy na jego utrzymanie jest możliwe pod warunkiem, że jest realizowane w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Koszt usunięcia nośników reklamowych objętych postępowaniem nie stanowi przesłanki nakazującej dopuszczenie ich pozostawienia na obiekcie wobec ich wpływu na chronione wartości zabytkowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z [...] maja 2020 r. złożył J. T., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że jest rozstrzygnięciem krzywdzącym i wydanym bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący sprzeciwił się wykonaniu obowiązku nałożonego w zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na koszty, jakie ono generuje, jak też fakt, że organ konserwatorski nie zgłaszał zastrzeżeń względem reklam umieszczonych na bocznych elewacjach w związku z remontem elewacji w 2012 r. Podkreślił również ich znaczenie dla utrzymania budynku.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] maja 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKiDN nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę prawną decyzji MKiDN stanowi art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z.o.z. – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że powyższy przepis przewiduje środki nadzoru konserwatorskiego, mające zastosowanie do prac, robót, badań i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru, których celem jest zminimalizowanie lub odwrócenie (o ile jest to jeszcze możliwe) szkód zaistniałych w objętej ochroną substancji zabytkowej. Pełni więc on swoistą funkcję restytucyjną, przewidując działania naprawcze, mające na celu doprowadzenie stanu faktycznego do stanu akceptowalnego z punktu widzenia teorii konserwatorskiej (por. K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 171).

W kontrolowanej sprawie skierowany do skarżącego nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu znajdujący swój wyraz w zobowiązaniu do usunięcia umieszczonych na elewacjach bocznych budynku przy ul. [...] w [...] zainstalowanych na nich urządzeń reklamowych w postaci 4 billboardów reklamowych, 2 wielkoformatowych banerów reklamowych i 2 banerów wynikał z treści art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. w związku z normą art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 u.o.z.o.z. W brzmieniu pierwotnym przepis ten nakazywał uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, co determinuje uznanie, że bez względu na datę zainstalowania na zabytku billboardów (banerów/tablic) reklamowych działanie skarżącego musi być w sprawie postrzegane jako bezprawne, jeżeli okolicznością niesporną pozostaje, iż skarżący nigdy nie ubiegał się o wydanie pozwolenia organu konserwatorskiego na umieszczenie na elewacjach bocznych spornych 4 billboardów reklamowych, 2 wielkoformatowych banerów reklamowych i 2 banerów objętych rozstrzygnięciem. Wskazane uprawnienie, wbrew odmiennemu twierdzeniu zamieszczonemu w skardze, nie mogło wynikać z milczenia organu konserwatorskiego, albowiem wieloletni brak reakcji na oczywiste naruszenie przez skarżącego obowiązku określonego w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z. co najwyżej może być traktowany jako dowód sprawowania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] niedostatecznej kontroli przestrzegania przepisów u.o.z.o.z., nie może natomiast stanowić potwierdzenia zaistnienia tzw. milczącej zgody organu administracji publicznej, gdyż takiej konstrukcji prawnej przepisy u.o.z.o.z. w omawianym zakresie nie wprowadzają.

Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] stycznia 1967 r., znak: [...], co powoduje, że przywołany art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 142 ust. 1 u.o.z.o.z. mógł sankcjonować działanie skarżącego w zakresie dotyczącym podejmowania bez zezwolenia określonych w przepisie czynności technicznych "na zabytku wpisanym do rejestru", uwzględniając potrzebę funkcjonalnego rozumienia tego pojęcia. Jakkolwiek w decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu, to powyższe, zdaniem Sądu, nie oznacza, że zabytkowy budynek objęty granicami historycznego układu urbanistycznego nie pozostaje zabytkiem wpisanym do rejestru, którego bezpośrednia ochrona w sytuacji umieszczenia na nim reklam oddziałujących na elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej nie może zostać zapewniona na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z.

Formułując powyższy pogląd, Sąd równocześnie zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżona została również potrzeba ścisłego rozumienia wskazanych czynności wykonawczych sprawiająca, że wyrażenie "umieszczanie na zabytku" powinno być ograniczone tylko do zabytków objętych ochroną indywidualną a nie obszarową (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1808/06). Nawet jeżeliby chcieć podzielić to zastrzeżenie, to zaskarżona decyzja MKiDN powinna być traktowana jako odpowiadająca prawu. Zakresem zastosowania przepisu przyjętego przez organ za podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z.) jest bowiem objęte nie tylko wykroczenie przeciwko wymaganiu art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z., ale również obowiązkowi określonemu w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., zgodnie z którym uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga podejmowanie także "innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru".

Nakaz usunięcia umieszczonych na elewacjach bocznych budynku przy ul. [...] w [...] zainstalowanych na nich urządzeń reklamowych musi być uznany za zgodny z prawem, jeżeli się uwzględni, że szczegółowe rozważania zamieszczone w treści wydanej decyzji nie ograniczały się jedynie do przesądzenia, że sporne nośniki umieszczone na bocznych elewacjach zabytkowego budynku stanowią tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.o.z., ale miały na uwadze również potrzebę wykazania ich negatywnego wpływu na podstawowe założenia chronionego układu, co pozostaje objęte dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób rzeczowy i jednoznacznie przekonujący wskazuje, w ocenie Sądu, racje sprawiające, że podjęte przez skarżącego samowolne zachowanie pomijające zgodę organu konserwatorskiego nie mogło znaleźć akceptacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela bowiem to zapatrywanie, które opiera się na uznaniu, że miejsce umieszczenia, a także rozmiar nośników negatywnie wpływają na wygląd zabytkowej kamienicy, zaburzając w sposób istotny integralność kompozycyjną pierzei ul. [...], gdy się uwzględni wysunięcie budynku z linii zabudowy prowadzące do silnej ekspozycji jego bryły. Powyższe powoduje, że organ zobowiązany był posłużyć się w sprawie tą formą nakazu, która działanie organu łączy ze sprzeciwieniem się legalizacji stanu, który nie może być tolerowany (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 1934/17).

Sąd nie mógł uwzględnić skargi, albowiem sformułowane w niej zastrzeżenia odnoszą się do kwestii nie mających znaczenia z punktu widzenia treści przepisów kształtujących tak przedmiot, jak i zakres obowiązku nałożonego na skarżącego. W toku postępowania skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu ujawniającego stanowisko organu konserwatorskiego, które pozwalałoby w sposób uzasadniony twierdzić, że sporne nośniki reklamowe wpływają co najmniej neutralnie na ekspozycję budynku, co prowadziłoby do powstania sprzeczności pomiędzy tym stanowiskiem a odmiennymi ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji. Takiego wniosku nie można na zasadzie domniemania wysunąć ze względu na niepodjęcie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] działań przeciwdziałających samowolnemu umieszczeniu nośników reklamowych niezwłocznie po tym, jak zostały one zrealizowane. Niedopuszczalne jest równocześnie rozciąganie aprobaty organu konserwatorskiego, którego przedmiotem były całkowicie inne roboty budowlane, na sporne działania polegające na umieszczeniu urządzeń i tablic reklamowych na bocznych elewacjach budynku.

Koszt wykonania obowiązku, oceniając rodzaj czynności technicznych, jakie są wymagane, by został osiągnięty stan uznawany przez MKiDN za zgodny z prawem, nie jest na tyle znaczny, by mógł oddziaływać na wydane rozstrzygnięcie. Tym bardziej taki wniosek uznać trzeba za uprawniony, jeżeli uwzględni się, że potrzeba przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, o czym stanowi art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., jest spowodowana bezprawnym zachowaniem samej strony, wobec czego nie powinna ona postrzegać kosztu, który się z tym wiąże, za nieuzasadnioną (krzywdzącą ją) dolegliwość finansową. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie termin wykonania obowiązku jest adekwatny do jego rozmiaru i charakteru. W toku postępowania, na co Sąd zwraca uwagę, organy orzekające w sprawie nie podważyły ogólnego założenia sformułowanego przez skarżącego w jego piśmie z 4 września 2019 r., zgodnie z którym "funkcję komercyjną zabytków" należy łączyć z ich funkcją historyczną. Swoim rozstrzygnięciem dały niemniej jednak wyraz zasadnemu twierdzeniu, że powyższe założenie musi pozostawać w granicach prawa.

Zdaniem Sądu, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów u.o.z.o.z. oraz k.p.a. W ocenie Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 7 maja 2020 r. organ nie naruszył zasady ogólnej prawdy materialnej, nie można również przyjąć, by kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie zostało wydane bez wnikliwego rozpatrzenia stanu faktycznego lub zostało oparte na jednostronnej jego ocenie. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżącego w toku postępowania argumentów. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami odwołującego nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Treść sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, wyjaśniając stronie podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ujawniając zasadnicze argumenty, które nakazywały uczynić skarżącego adresatem wydanego nakazu (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.