II SAB/Rz 98/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-07	
Data wpływu	2017-09-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Maciej Kobak
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna
658	
Hasła tematyczne	Celne prawo	
Sygn. powiązane	I OSK 2316/18	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Zobowiązano do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1948; art. 165 ust. 7; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J. J. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.J. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [....], dalej "Dyrektora IAS" w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby.

Na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy Sąd ustalił, że skarżący został zatrudniony w administracji celnej w dniu 1 lipca 1992 r. Na dzień 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w [....] Oddział Celny w [...] na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Ostatnio pełnił służbę na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w [...] Urzędzie Celno – Skarbowym w [...] w Delegaturze w Przemyślu Oddział Celny w [...] Skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedłożono ani propozycji służby ani propozycji pracy.

Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia mu do dnia 31 maja 2017 r., propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej "ustawą wprowadzającą").

W skardze na bezczynność Dyrektora IAS z dnia 7 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora IAS polegającą na nieprzedstawieniu mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie skarżącego konstrukcja przepisu art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej prowadzi do takiej wykładni przepisu art. 165 ust. 7, która nakłada na dyrektora izby administracji skarbowej obowiązek przedstawienia do dnia 31 maja 2017 r. każdemu pracownikowi propozycji pracy i każdemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Ustawodawca nie wyszczególnił żadnych przesłanek ustawowych zwalniających organ z tego obowiązku wobec funkcjonariusza poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 1947 ze zm., dalej zwana ustawą o KAS). Skarżący wywiódł, że dopuszczalność niezłożenia propozycji służby i wygaszenia stosunku służbowego wymagałaby ze strony ustawodawcy obligatoryjnego określenia kryteriów oraz wprowadzenia procedury odwoławczej. Skarżący zarzucił niekonstytucyjność przepisów wyrażającą się w braku stabilności stosunku i służbowego, pozbawieniu prawa do sądu, nierównym traktowaniu oraz dyskryminacji.

Dyrektor IAS reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, ewentualnie o odrzucenie.

Wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że przedmiot skargi określony w art 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a.") zakreślają następujące elementy:

czynność lub akt nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3;

akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt łub podejmującego daną czynność;

akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny;

akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast, złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej).

Odnosząc się zatem do propozycji składanych w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej organ zwrócił uwagę, iż trzy ze wskazanych powyżej elementów kwalifikujących dany akt lub czynność do grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w analizowanym przypadku nie występują, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną.

Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. Tymczasem, przedkładane propozycje nie mają charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodzi relacja zależności (podporządkowania) służbowego i złożenie propozycji odbywa się w ramach tej relacji.

Ponadto akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działalność z zakresu administracji publicznej wykonywane w formie władczej cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. W zakresie przedkładania propozycji pełnienia służby bądź zatrudnienia czy też nie przedstawienia propozycji dyrektor izby administracji skarbowej nie działa jak organ władzy publicznej, ale jako kierownik jednostki organizacyjnej, którym jest na mocy art. 145 ust. 1 ustawy o KAS. Zatem propozycji, o której mowa w art. 16 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego. Nie każde działanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działania publicznoprawnego", a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym.

Propozycja nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza/pracownika. Jak już sama nazwa tej czynności wskazuje, stanowi jedynie propozycję nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby. Nawet w przypadku propozycji pełnienia służby przedłożonej funkcjonariuszowi stanowiącej decyzję ustalającą warunki służby do tego, by wywołała skutki prawne i by przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustawodawca wymaga jej przyjęcia przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej). A więc w chwili przedłożenia takiej propozycji funkcjonariuszowi, nie ustala ona jego uprawnień i obowiązków. Dzieje się to dopiero w przypadku jej przyjęcia przez adresata. W związku z powyższym, kryterium czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa również nie zostaje spełnione.

A zatem propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Fakt, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., to ewentualna bezczynność organu w przedstawieniu takiej propozycji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a wobec tego wniesienie przedmiotowej skargi winno skutkować jej odrzuceniem.

Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie oddalenia skargi organ za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej polegający na bezczynności polegającej na nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji pełnienia służby pomimo spełnienia ustawowych przesłanek. Z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika m.in., że dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast według art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej w przypadku nieotrzymania propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r. stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ani ww. przepisy ani też pozostałe ustawy wprowadzającej nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora IAS, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przeciwnie, ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej wprost potwierdza brak obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia, określając skutki prawne takiej decyzji.

Dodatkowo Dyrektor IAS podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. Brzmienie ustawy wprowadzającej wskazuje, że dyrektorzy izb administracji skarbowej mieli w tym zakresie pełną swobodę działania, aby móc dostosować kadrę izby administracji skarbowej do potrzeb tej jednostki organizacyjnej. Realizacja polityki kadrowej na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Konsekwentnie skoro na tym organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedłożenia nowych warunków służby, brak jest podstaw do stawiania tezy, że w związku z jej nieprzedłożeniem organ ten pozostaje w bezczynności.

Analiza ustawy wprowadzającej nie daje również podstaw do twierdzenia, iż na kierowniku jednostki ciąży obowiązek sporządzenia chociażby pisemnego dokumentu, którego przedmiotem byłoby "niezłożenie propozycji pełnienia służby. Jedynie w art. 170 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca wprowadził unormowanie, stosownie do którego pracownicy o których mowa w art. 167 ust. 1 tejże ustawy oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie wręczona propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby w terminie do 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji. Informacja taka nie ma jednak waloru decyzji administracyjnej. Gdyby zatem wolą ustawodawcy, było nałożenie takiego samego obowiązku na pozostałych kierowników jednostek organizacyjnych KAS, w odniesieniu do innych kategorii pracowników, dałby temu wyraz w ustawie wprowadzającej. Skoro brak jest takich przepisów to jest to działanie zamierzone. Zatem nawet gdyby przyjąć dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie to skarga winna zostać oddalona z uwagi na niezasadność zarzutu naruszenia wskazanego skargą przepisu, z przyczyn wyżej wywiedzionych.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisów umożliwiających wygaśnięcie stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Kwestię tę przesądził wielokrotnie zarówno Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy jak i NSA. Wskazane wyżej Sądy i Trybunały zgodnie uznały, że w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych, nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, bowiem art. 188 Konstytucji zastrzega kwestię tę do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na to, czy rozstrzygnięcie ma mieć charakter powszechnie obowiązujący, czy też ma ograniczać się tylko do indywidualnej sprawy.

Ponadto przepisy ustawy wprowadzającej stanowią przepisy szczególne w stosunku do unormowań zawartych w pragmatykach służbowych. Zgodnie z normą kolizyjną - lex specialis derogat legi generali - norma szczególna uchyla normę generalną. Mając na uwadze powyższe zasadny jest wniosek, iż przepisy ustawy wprowadzającej stanowiące lex specialis, dają możliwość wygaszenia stosunku służbowego, poprzez przyznanie dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnień do odstąpienia od wręczenia propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom pełniącym obowiązki na dzień 31 maja 2017 r., nie przewidując jednocześnie jakiejkolwiek formy weryfikacji takiej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się częściowo zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny wniosek pełnomocnika strony o przeprowadzenie rozprawy nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony.

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie złożenia Skarżącemu propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Zdaniem Skarżącego, Organ nie podjął w sprawie jego stosunku służbowego jakichkolwiek czynności, czym naruszył wynikający z ustawy wprowadzającej obowiązek wręczenia propozycji służby. Stan bezczynności Organu wymaga według skarżącego interwencji Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.; zwana dalej ustawą o KAS). Nastąpiło to na mocy art. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwana dalej ustawą wprowadzającą). Celem tych regulacji było zlikwidowanie odrębnych od siebie organizacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej oraz Służby Celnej poprzez skonsolidowanie tego systemu i powołanie w ich miejsce Krajowej Administracji Skarbowej podporządkowanej ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Jednym z cząstkowych celów przeprowadzonej reformy miało być obniżenie kosztów funkcjonowania administracji skarbowej w relacji do poziomu uzyskiwanych dochodów budżetowych oraz rozwój profesjonalnej kadry.

Przepisy reformujące system administracji celno – skarbowej przewidują przejściowe rozwiązania dotyczące statusu dotychczasowych funkcjonariuszy likwidowanego aparatu. Poprzez treść art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, na okres przejściowy trwający do 31 maja 2017 r., ustawodawca nakazał organom kierować się regułą zachowania ciągłości służby funkcjonariuszy poszczególnych służb. Na mocy tej regulacji funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, czyli 1 marca 2017 r., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Jednocześnie w sprawach wynikających ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy, należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustaw uchylanych mocą art. 159 ustawy wprowadzającej.

W ustawie wprowadzającej przewidziano trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (tj. funkcjonariuszy, którzy w myśl przytoczonej wyżej reguły utrzymali ciągłość stosunku służbowego i z mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stali się funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej), w zakresie bytu ich stosunku służbowego. Te zachowanie należało podjąć względem funkcjonariuszy do dnia 31 maja 2017 r. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 grudnia 2017 r., sygn. II SAB/Go 104/17, CBOSA).

Pierwszą z dopuszczalnych czynności było dalsze zachowanie już przekształconego na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stosunku służbowego funkcjonariusza, co następowało poprzez złożenie propozycji pełnienia służby. Funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, zachował ciągłość służby i przysługiwał mu stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Propozycja pełnienia służby w myśl art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej stanowi decyzję administracyjną. Należy podkreślić, iż przy jej wydawaniu Dyrektor IAS winien uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Funkcjonariusz miał prawo kwestionować nowe warunki służby w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi sądowoadministracyjnej (art. 169 ust. 4 i 7 ustawy wprowadzającej). Mógł także złożyć w określonym terminie oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji służby, co skutkowało wygaśnięciem stosunku służbowego – art. 170 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy wprowadzającej. Do postępowania w przedmiocie złożenia propozycji służby należy stosować przepisy K.p.a. (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej).

Kolejnym dopuszczalnym zachowaniem, była możliwość dalszego przekształcenia stosunku służbowego, tym razem w stosunek pracy (tzw. ucywilnienie), co z kolei następowało poprzez przyjęcie przez dotychczasowego funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia (zob. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej). Pisemna propozycja zatrudnienia nie stanowi według NSA aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (zob. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 128/18, LEX). Również w sytuacji otrzymania propozycji zatrudnienia, funkcjonariusz miał prawo do jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia.

Wreszcie trzecim z przewidzianych w ustawie rozwiązań, jakie mogło zostać zastosowane względem dotychczasowych funkcjonariuszy było wygaśnięcie ich stosunku służbowego, które należy traktować jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby poprzez wygaśnięcie stosunku służbowego następowało w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, zarówno pracy lub służby (milczenie organu), bądź także poprzez niezaakceptowanie przez niego wspomnianej wyżej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. To rozwiązanie dopuszcza art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, który stanowi, iż stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają : 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie, na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza następujące na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, należy traktować jak zwolnienie ze służby. Unormowanie nakazujące organom traktować wygaśnięcie stosunku służbowego tak jak zwolnienie ze służby, zostało zawarte w art. 170 ust. 4 ustawy wprowadzającej.

Niewątpliwie przytoczone powyżej regulacje miały zastosowanie wobec strony skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, iż Skarżący od dnia 1 lipca 1992 r. do dnia 1 marca 2017 r. pełnił służbę w Służbie Celnej. Natomiast od 1 marca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustaw reformujących administrację celno – skarbową, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Nie jest kwestionowane przez Organ to, że względem strony nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca stosunku służbowego skarżącego, w tym propozycja pełnienia służby, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Jego stosunek służby nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia w drodze przyjęcia stosownej propozycji od Dyrektora IAS. Nie budzi też wątpliwości, iż stosownie do wymogu z art. 53 § 2b P.p.s.a., strona w związku z nieotrzymaniem propozycji służby lub pracy wniosła do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spełniające funkcję ponaglenia.

Biorąc pod uwagę istotę przedmiotu złożonej skargi, wyrażającą się w zarzucanym Dyrektorowi IAS milczeniu w sprawie stosunku służbowego, wyjaśnić należy, iż bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

Mając na uwadze tak ukształtowaną definicję bezczynności organu administracji publicznej, jak również przepisy normujące sposoby zachowania organów Służby Celno - Skarbowej w sprawach administracyjnych stosunków służbowych funkcjonariuszy tej Służby, Sąd zobligowany był stwierdzić, że Dyrektor IAS pozostaje bezczynny w sprawie stosunku służbowego strony skarżącej. Innymi słowy, pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku zastosowania ściśle określonych w ustawie form działania, wskazany Organ nie korzysta z przysługujących mu kompetencji polegających m.in. na wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej statusu służbowego Strony.

WSA rozpoznając niniejszą skargę uznaje za zasadne stanowisko WSA w Gdańsku wypowiedziane w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA) na tle analogicznego stanu prawnego oraz faktycznego. Skład orzekający WSA w oparciu o to orzeczenie stwierdza, iż przyjęcie stanowiska Organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia Dyrektora polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji zarówno służby jak i zatrudnienia jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (zob. także wyroki WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r., sygn. III SAB/Gd 135/17, z 8 lutego 2018 r. sygn. III SAB/Gd 158/17, ).

Za przytoczonym wyrokiem WSA w Gdańsku należy podnieść, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Forma decyzji jako forma działania zastrzeżona dla zwolnienia ze służby nie może budzić wątpliwości, gdyż wyraźnie została przewidziana zarówno w dotychczasowych jak i aktualnych pragmatykach służbowych. Do tego wniosku prowadzi treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi : W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zbliżoną treść wyrażał nieobowiązujący już art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799). Jak słusznie skonstatował WSA w Gdańsku w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA), podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Należy zgodzić się z oceną Sądu, iż byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe.

Nie trzeba przekonywać, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również wspomnianego już wyżej prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Nawet przy braku nakazu traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby – art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej – za decyzją jako formą stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, przemawiałaby zasada domniemania konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej (patrz. szerz. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w.:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 7 i nast.). Sąd bierze pod uwagę to, iż art. 60 Konstytucji RP nie zabezpiecza funkcjonariuszom pozostawania w służbie niezależnie od wszelkich okoliczności, jednakże wyposaża ich w prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Dlatego zwolnienie ze służby musi być poddane procesowi weryfikacji, który nie byłby możliwy do przeprowadzenia bez przyjęcia poddającej się administracyjnej jak i sądowej kontroli formy zakończenia stosunku służbowego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. K. 51/12, LEX). Jako mocno ugruntowane w literaturze jak i w orzecznictwie uznać należy stanowisko, kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego jak również jego zakończania do kategorii takich spraw administracyjnych, które winny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2489/12, CBOSA, T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i nast.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego.

Jako uzasadnienie wyboru przez ustawodawcę formy decyzji stwierdzającej wygaśnięcie służbowego równoważnej w skutkach z decyzją o zwolnieniu, należy także wskazać na immanentną cechę tego stosunku jaką jest stabilność (trwałość), wyraźnie odróżniająca ten stosunek od innych form zatrudnienia. TK w wyroku z dnia K. 45/02, LEX, odnosząc się do tej cechy stosunku służbowego podkreślił bardzo wyraźnie, iż szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji RP. Tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Wyrażenie zgody na dowolność zachowania Dyrektora IAS wyrażającą się w możliwości niekontrolowanego przez jakąkolwiek instytucję przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby, odbierałoby stosunkom służbowym cechę trwałości a w dalszej konsekwencji nie pozwalałoby na wypełnienie wyszczególnionych przez Trybunał niezwykle istotnych dla państwa demokratycznego funkcji tego stosunku.

Z tych wszystkich względów nie powinna budzić wątpliwości intencja ustawodawcy obligująca organy stosujące ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tego aktu, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno - Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Ponieważ zadaniem państwa jest ochrona godności człowieka, to jego organy nie mogą odmówić tej ochrony przed niesłusznymi i zupełnie dowolnymi przyczynami zwolnienia ze służby publicznej. Już choćby względy ludzkiej przyzwoitości wymagają wyjaśnienia człowiekowi, który poświęcił szereg lat swego życia Państwu, powodów uznania go za nieprzydatnego do dalszego kontynuowania tej służby. Ustawodawca nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia stosunku służbowego, który tłumaczyłby przyczyny zwolnienia, naruszyłby prawo funkcjonariusza do ochrony jednego z dóbr osobistych, do jakich należy cześć osoby fizycznej, rozumiana jako poczucie własnej wartości i związane z tym oczekiwanie szacunku ze strony innych ludzi.

Nie może zyskać akceptacji Sądu argumentacja Organu zmierzająca do uznania braku po jego stronie obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Przeprowadzona analiza przepisów ustaw reformujących aparat administracji celno – skarbowej potwierdza, że Dyrektor IAS jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej lub do skierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Oznacza to jednocześnie, iż powołane regulacje pozwalają na wykreowanie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu względem funkcjonariusza decyzji wyrażającej propozycję pełnienia warunków służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia bądź propozycji służby. Wniesiona skarga ma więc swój przedmiot, który mieści się w obszarze kognicji sądu administracyjnego ze względu na art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a.

Odpowiadając na zarzuty wniesionej skargi, Sąd odwołuje się do twierdzeń wyroku WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA), w których podkreślono, że z treści regulacji ustawy wprowadzającej jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł złożyć zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Traktowanie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Otóż art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, powinien być odczytywany wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej powinna być złożona, zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy, tj. decyzji wyrażającej propozycję warunków służby. Odmienna ocena tych przesłanek obligowałaby do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, który wyznacza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Reasumując, skarga zarzucająca bezczynność Organu w przedmiocie dotyczącym stosunku służbowego strony skarżącej jako zasadna została przez WSA uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Zostało bowiem wykazane, że pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku oraz upływu terminu określonego na dzień 31 maja 2017 r., Organ ten nie wydał w odniesieniu do skarżącego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – decyzji wyrażającej propozycję warunków pełnienia służby ani decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek stosowania przepisów o zwolnieniu ze służby.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Dyrektor na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględni dokonaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w oparciu o analizę posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego, wyda odpowiadające tym determinantom rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego, tj. decyzję ustalającą warunki pełnienia służby lub też decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku równoważną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Dokonana przez Sąd ocena działań Dyrektora nie wyklucza także możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Wybór formy kontynuacji zatrudnienia należy w świetle ustaw reformujących administrację celno – skarbową do właściwego organu, co nie może absolutnie oznaczać arbitralności w zakresie tego wyboru. Wydane przez WSA rozstrzygnięcie stwierdza jedynie, że w zakresie stosunku służbowego skarżącego, Dyrektor IAS nie zachował się w sposób nakazany prawem stwarzając niedopuszczalną w warunkach demokratycznego państwa prawnego sytuację zawieszenia statusu funkcjonariusza służby publicznej.

Ponownie za powołanym już wyżej wyrokiem WSA w Gdańsku przychodzi stwierdzić, iż upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby bowiem zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową administracji publicznej czysto pozorną.

Wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istotne wątpliwości, co do wykładni oraz zgodności z Konstytucją RP, przepisów ustaw reformujących administrację celno – skarbową, nie pozwalają na uznanie bezczynności Dyrektora IAS za rażąco naruszającą prawo jak i na wymierzenie grzywny. Otóż do uznania rażącego naruszenia prawa wymagana jest oczywistość uchybienia przepisom, których treść nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Szereg odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach skarg na bezczynność Dyrektora IAS, świadczy ewidentnie o tym braku wymaganej jasności stworzonych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Innymi słowy, ich niejednoznaczność pozwala na dokonywanie wykluczających się interpretacji, dlatego nie można zarzucać Dyrektorowi, że niewydanie przez niego decyzji w sprawie stosunku służbowego stanowi rażące, a więc niczym nieusprawiedliwione naruszenie obowiązującego prawa. Z tych samych przyczyn, WSA zadecydował o niewymierzeniu Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.