Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 437/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od Gminy C. na rzecz P. spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gd 437/17, uwzględnił skargę Gminy C. i uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

1.2. Starosta C., po rozpoznaniu wniosku P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży kratowej typu BOT EZ 60 m, (wysokość całkowita obiektu- 61,95 m.n.p.t.) z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [...] w miejscowości C., dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej w skrócie "Pb").

1.3. Gmina C., M. B., L. B., M. Z., J. Z. i P. M. zwrócili się do Wojewody Pomorskiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej w skrócie "Kpa"), wskazując, że zostali pominięci bez ich winy, w prowadzonym postępowaniu. Gmina C. w podaniu o wznowienie postępowania wnosiła m.in. o nałożenie na wnioskodawcę obowiązku zlecenia opracowania i złożenia do sprawy raportu oddziaływania na środowisko planowanej przez inwestora budowy.

1.4. Decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, Starosta C. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty C. z [...] maja 2016 r., nr [...] (punkt 1 decyzji) a także stwierdził brak potrzeby jej uchylenia wskazując, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (punkt 2 decyzji).

1.5. Wojewoda Pomorski decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z [...] marca 2017 r. uznając, że wprawdzie pozwolenie na budowę z [...] maja 2016 r. wydane zostało z naruszeniem prawa ale w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sporna inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i wydania decyzji środowiskowej, a ponadto nie ma podstaw żądania kolejnej analizy oddziaływania pól elektromagnetycznych.

1.6. We wniesionej do Sądu skardze Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz punktu 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] marca 2017 r. jako wydanych z naruszeniem:

- § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (Dz. U. z 2016 r., 353);

- § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia; art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – dalej w skrócie "upup") i art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., 1537) w zw. z art. 84 § 1 Kpa, art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Pb w zw. z art. 84 § 1 Kpa..

1.7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

1.8. Powołanym na wstępie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powyższą skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji, organ odwoławczy nie uwzględnił w tej sprawie zapisu wynikającego z uchwały nr XLVIII/301/10 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu miasta Czarne i części obrębu geodezyjnego Nadziejowo (dalej w skrócie: plan miejscowy) dotyczącego ograniczeń wysokości projektowanej zabudowy (maksymalnie 12 metrów) mając na uwadze treść art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dokonując wykładni ustaleń planu z uwzględnieniem tego przepisu organ doszedł bowiem do przekonania, że wprowadzone tym planem ograniczenie wysokości zabudowy nie odnosi się do wież kratowych stanowiących element stacji bazowych telefonii komórkowej. Na tej podstawie organ przyjął, że zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni zapisów obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, niezasadnie odwołując się do treści art. 46 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Organ przeoczył bowiem, że uchwała Rady Miejskiej w Czarnem została podjęta 8 listopada 2010 roku, a zatem już po wejściu w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjne, która zaczęła obowiązywać w dniu 17 lipca 2010 roku. W tej sprawie brak było zatem podstaw aby uznać, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego wykluczając zapisy planu ją ograniczające wyłącznie na podstawie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Organ odwoławczy dokonał zatem błędnej wykładni obowiązującego dla przedmiotowej działki planu miejscowego, niezasadnie ograniczając się do przyjęcia, że zgodnie z art. 46 ww. ustawy plan ten nie może wprowadzać jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizowania na danym terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, w sytuacji gdy powinien był przeanalizować wszystkie zapisy przedmiotowego planu miejscowego bez odwoływania się do normy interpelacyjnej zawartej w tym przepisie, ograniczając się nie tylko do zapisów karty terenu numer 141, lecz analizując ustalenia części ogólnej planu, w tym zawarte w § 4 definicje pojęć użytych w planie miejscowym, ze szczególnym uwzględnieniem zawartej w § 4 pkt 32 uchwały definicji usług, a także definicji wysokości zabudowy z § 4 pkt 9 uchwały.

Brak szczegółowej analizy przedmiotowej inwestycji w świetle zapisów obowiązującego planu miejscowego stanowił także istotne naruszenie art. 6 i art. 7 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Pomorski nie wykazał bowiem aby zbadał w tej sprawie prawidłowo podstawową przesłankę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazaną w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb..

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo przyjęły natomiast, że ze sporządzonej w tej sprawie "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach częstotliwości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 (vide strony od 85 do 98 projektu budowlanego) oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (vide strony od 99 do 113 projektu budowlanego), szczegółowo przeanalizowanych przez organy obu instancji, o czym świadczy treść uzasadnień decyzji organów obu instancji - zawarta odpowiednio na stronach od 4 do 9 decyzji organu pierwszej instancji oraz od 4 do 5 decyzji organu II instancji, wynika, że moc pola elektromagnetycznego i jego rozmieszczenie – szczegółowo ustalone i opisane w tych dokumentach, nie uzasadniają konieczności przeprowadzenia w tej sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a także pozwalają uznać, iż projektowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zabudowie wynikających z § 314 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.

2. Skarżąca spółka wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: § 7 karta terenu 141 pkt 8.1.1 w zw. z pkt 8.1.2 i 8.1.3, w zw. z pkt 11.3 i 11.4, w zw. z pkt 2 planu miejscowego w zw. art. 46 ust 1 i 2 ww. ustawy w zw. z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i postanowieniami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w zw. z art. 35 ust. 4 Pb - poprzez uznanie przez Sąd I Instancji, że określona w pkt 8.1.1. planu miejscowego wysokość zabudowy odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych, również niekubaturowych, w szczególności infrastruktury telekomunikacyjnej i tym samym stanowi ograniczenie w realizacji inwestycji skarżącej, gdy zdaniem skarżącej ograniczenia wskazane w planie miejscowym w zakresie wysokości zabudowy, nie odnoszą się do infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności w związku z obowiązkami wynikającymi z pkt 11.3 planu miejscowego dotyczącymi miejsc dostępnych dla ludności.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina C. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej w skrócie "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

4.3. Należy w całości podzielić zarzut skargi kasacyjnej, co do błędnej wykładni przez Sąd I instancji zapisów planu miejscowego. Przy tym w sprawie nie ma znaczenia kwestia wykładni art. 46 ustawy o wspieraniu o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i tego czy konieczne jest zastosowanie podejścia proinwestorskiego. Wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał całkowicie nieprawidłowej wykładni zapisów planu miejscowego dotyczących ograniczenia wysokości zabudowy. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej prawidłowa interpretacja pkt 8.1 karty terenu 141 planu miejscowego musi prowadzić do oczywistej konkluzji, że ograniczenie wysokości zabudowy nie dotyczy infrastruktury technicznej. Zapis planu w obrębie tej samej jednostki redakcyjnej (pkt 8.1.1.) wskazuje na maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych w liczbie 2. Ponadto w § 4 pkt 9 planu zdefiniowano jednoznacznie wysokość zabudowy jako odnoszącą się do zabudowy budynku a nie budowli. Nie ulega zatem wątpliwości, że parametr wysokości zabudowy odnosi się wyłącznie do tzw. obiektów kubaturowych, a nie budowli (w tym wieży kratowej). Parametr ten należy łączyć z budynkami (obiektami kubaturowymi), a nie z obiektami infrastruktury technicznej, jaką jest wieża telekomunikacyjna, która nie posiada ani kondygnacji ani dachu, tym samym należałoby uznać, że ograniczenie wysokości zabudowy odnosi się wyłącznie od budynków kubaturowych. Skoro wskazany przepis posługuje się odwołaniem do dachów i kondygnacji, to stwierdzić należy, iż są to parametry budowlane immanentnie związane z budynkami (obiektami kubaturowymi). Sąd I Instancji zupełnie pominął charakter regulacji zawarty w karcie terenu nr 141 pkt 11.3 planu miejscowego, dlatego zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na jego naruszenie jest usprawiedliwiony. W tym kontekście bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się przez organ do zawartej w § 4 planu miejscowego definicji pojęć usług, a także definicji wysokości zabudowy.

4.4. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.