II SA/Ol 22/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-09	
Data wpływu	2021-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256;  art. 145  par. 1 pkt 1, 4;  art. 149;  art. 151 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 119,  art. 134,  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 9 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda i, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. działającej z pełnomocnictwa spółki A od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]’ o uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wieża typu BOT-E/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 17 lutego 2020 r. wpłynął do Starosty "[...]" wniosek P. J. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty "[...]" z dnia ‘[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" z uwagi na prawdopodobne wystąpienie nieodwracalnych skutków, w tym w szczególności dla zdrowia pobliskich mieszkańców.

Starosta "[...]" po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ostatecznej decyzji Starosty "[...]’ z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" - wieża typu BOT- E/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]". Jako podstawę wszczęcia postępowania Starosta "[...]" w swoim postanowieniu powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Następnie Starosta "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]". wstrzymał wykonanie tej decyzji.

Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane uchylił ostateczną decyzję z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]’ obręb "[...]", gmina "[...]". Organ wskazał, że przesłanką uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, było uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej. W wyniku wniesienia przez inwestora sprzeciwu na decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw (wyrok w sprawie sygn. II SA/O1 398/20, z dnia 3 lipca 2020 r.).

Od powyższej decyzji odwołała się K. P. działająca z pełnomocnictwa Spółki zarzucając, że w zaskarżonej decyzji została nieprawidłowo wskazana podstawa prawna. Starosta "[...]" powołał się bowiem na art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W zaskarżonej decyzji organ jedynie uchylił decyzję z "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie orzekł co do istoty sprawy. Ponadto, jako podstawę do uchylenia przywołał art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżąca wskazała, że nic nie wiadomo jej o przekazaniu jakichkolwiek fałszywych dokumentów. Ponadto skarżąca wskazała, że wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/O1 398/20, nie jest prawomocny, ponieważ został zaskarżony przez inwestora.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]". Wojewoda podniósł, że w sprawie do organu I instancji wpłynął tylko wniosek P. J. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" z uwagi na prawdopodobne wystąpienie nieodwracalnych skutków, w tym w szczególności dla zdrowia pobliskich mieszkańców. Starosta "[...]" w postanowieniu z "[....]" o wznowieniu postępowania wskazał przesłanki, które nie istniały w tej sprawie. Organ I instancji wznowił postępowanie powołując się na art. 147 k.p.a., który mówi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, ale konkretnie nie wskazał podstawy wznowienia, tylko w uzasadnieniu powołał się na wniosek P. J. o wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę. Wniosek taki nie był właściwy do wznowienia procedury postępowania. Ponadto organ ten nie zbadał, czy osoba, która złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była stroną postępowania. Skoro Starosta "[...]" powołuje się na ten wniosek, można uznać, że uznał P. J. za stronę postępowania, choć nie brał on udziału w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy zaznaczyć również, że skoro SKO uznało za stronę P. J. w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to nie jest to równoznaczne z przyjęciem, że ta osoba ma również przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ I instancji wydając decyzję w trybie wznowieniowym powołał się na wadliwe przesłanki dotyczące wznowienia wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) oraz na art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Z treści uzasadnienia ani z akt sprawy nie wynika żaden fakt ujawnienia fałszywych dokumentów. Również podstawa prawna z Prawa budowlanego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Starosta "[...]’ mylnie zinterpretował decyzję SKO, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została uchylona w całości. Natomiast decyzja ta ma charakter decyzji kasacyjnej (tj. uchylającej poprzednią decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji - Wójta Gminy "[...]"), skutkiem czego jest konieczność rozpatrzenia sprawy czyli wydania nowej decyzji o warunkach lokalizacji celu publicznego. Decyzja SKO jako organu II instancji jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Natomiast wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje jej wykonania. W okolicznościach niniejszej sprawy taki rodzaj uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może skutkować zastosowaniem trybu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ dopuścił się uchybienia przepisu trybu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ każde uchylenie decyzji w tym trybie wymaga wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Reasumując Wojewoda wskazał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak wniosku o jego wznowienie.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody P. J. zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia uchybiającego przepisom prawa, brak analizy wszystkich aspektów postępowania, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Podniósł, że Wojewoda błędnie przyjął, że postępowanie wznowieniowe związane z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi pochodzić od strony postępowania. W przedmiotowej sprawie, bezsporne jest, że uchylona została decyzja o lokalizacji celu publicznego, która była podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to z kolei dotyczyło przedmiotowe postępowanie wznowieniowe. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym określonym w art. 145-153 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art.1 45b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis wznowienia postępowania wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia.

Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. Na pierwszym etapie organ bada dopuszczalność wznowienia i ten etap postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ przechodzi do drugiej fazy postępowania, kiedy to przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Jak wskazano, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie dopuszczalność wznowienia, a zatem przede wszystkim okoliczność, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Ustalenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zależne jest od określonej we wniosku o wznowienie postępowania podstawy tego wznowienia. We wstępnej fazie postępowania organ bada także inne okoliczności, które warunkują wznowienie postępowania, czyli m.in. ustala czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania (czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania ma interes prawny we wznowieniu), czy został skierowany do właściwego organu, czy zawiera braki formalne.

Organ po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania swoje działanie w sprawie powinien zatem rozpocząć od ustalenia, której przyczyny wznowienia dotyczy wniosek. W razie stwierdzenia, że wniosek nie wskazuje podstawy wznowienia, organ powinien podjąć działania w celu ustalenia tej okoliczności, co powinno sprowadzać się do wezwania skarżącego do wskazania konkretnej przyczyny wznowienia i określenia okoliczności uzasadniających zaistnienie tej przyczyny w sprawie, w tym także zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Kolejną bowiem prawnie doniosłą czynnością we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem określonego w art. 148 k.p.a. terminu.

W ocenie Sądu, organ I instancji nie sprostał wskazanym wymaganiom, a uchybienia w tym zakresie prawidłowo ocenił Wojewoda. Analiza wniosku z dnia 13 lutego 2020 r. pozwala dostrzec, że skarżący w jego treści nie podał żadnej podstawy wznowieniowej. Lektura uzasadnienia wniosku nie rozwiewa powyższych wątpliwości. Wynika z niej jedynie, że skarżący żąda nie wznowienia postępowania, a wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie wskazał także na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Mimo tego organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]". wznowił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji z dnia "[...]" udzielającej pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1 k.p.a.

Jak wyżej wskazano, w sytuacji kiedy wnioskodawca nie wskazał podstawy wznowienia postępowania, organ powinien skierować do niego stosowne wezwanie w tym przedmiocie. Niewątpliwie we wniosku o wznowienie postępowania należy określić podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także – w razie wskazania iż podstawą wznowienia jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – okoliczności wskazujące na interes prawny we wznowieniu postępowania. Dopiero po uzupełnieniu w odpowiednim zakresie wniosku o wznowienie organ powinien, w kontekście całokształtu wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, dokonać oceny dopuszczalności wznowienia. Organ dopiero wówczas powinien dokonać analizy, czy wniosek o wznowienie postępowania został oparty na określonej w art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a. podstawie, czy został wniesiony z zachowaniem terminu (art. 148 k.p.a.), czy pochodzi od strony, której przysługuje interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania, a także czy został skierowany do właściwego organu (art. 150 k.p.a.).

Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania w drodze postanowienia nie oznacza automatycznie uchylenia decyzji ostatecznej, co do której wznowienie się toczy. Wydanie postanowienia o wznowieniu nie oznacza także, że we wznowionym postępowaniu zostanie wydana decyzja merytoryczna np. odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się sytuację, w której wobec niedających się usunąć wątpliwości na etapie przed wznowieniem postępowania (np. gdy nie można jednoznacznie ustalić czy wnioskodawca jest stroną postępowania oraz czy dochował terminu do złożenie żądania wznowienia postępowania), niezbędne staje się wznowienie postępowania i dokonanie ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym we wznowionym postępowaniu (np. wyrok w sprawie II SA/Gd 570/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W zależności od wyników tych wyjaśnień może być wydana decyzja merytoryczna kończąca wznowione postępowanie na podstawie art. 151 k.p.a., ale może być również wydana decyzja umarzająca wznowione postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ten ostatni przypadek ma miejsce, gdy w sposób niebudzący wątpliwości organ dojdzie do ustalenia, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania, okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie nie odpowiadają żadnej z podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. lub że nie został zachowany termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że Starosta w postanowieniu z dnia "[...]" nie wskazał podstawy wznowienia, tylko w uzasadnieniu powołał się na wniosek P. J. o wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę. Wniosek taki nie był właściwy do wznowienia postępowania. Ponadto organ ten nie zbadał, czy osoba, która złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była stroną postępowania, czy wniosek został złożony w terminie i czy zaistniały w sprawie przesłanki wznowieniowe..

Kolejną okolicznością, na którą należy w sprawie zwrócić uwagę, jest to, że w podstawie prawnej decyzji z dnia "[...]" Starosta "[...]" wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zasadnie wskazuje Wojewoda, że ani z treści uzasadnienia ani z akt sprawy nie wynika żaden fakt ujawnienia fałszywych dokumentów. Starosta nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji o jakie fałszywe dowody (dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany) chodzi, jakie przestępstwo (potwierdzone wyrokiem sądu) miało wpływ na treść decyzji. W tych okolicznościach zasadnie Wojewoda przyjął, że organ I instancji nie wskazał przesłanki wznowienia postępowania, do czego był zobowiązany. Trafnie wskazuje ponadto Wojewoda, że podstawa prawna z Prawa budowlanego nie mogła mieć zastosowania w sprawie. Zgodnie natomiast z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tymczasem decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" uchylił jedynie ostateczna decyzję z dnia "[...]" i nie orzekł o istocie sprawy. Powyżej wskazane okoliczności przesądzają o naruszeniu przez organ I instancji wskazanych norm procesowych, co trafnie zauważył Wojewoda wydając zakwestionowaną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.