Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących I. C. i M. C. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], znak: [...] Prezydenta Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Miejskiego Zarządu Dróg sięgacza ulicy [...] – budowę nawierzchni, wpustów ulicznych, odwodnienia liniowego z włączeniem do istniejącej kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego w Płocku na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...], kategorii obiektu budowlanego: XXV.

W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta P. stwierdził, iż inwestor spełnił wszystkie obowiązki i wymagania zawarte w przepisie art. 32 ust 4 i art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. nr 156, poz. 1118) i w związku z powyższym brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie organ pierwszej instancji odniósł się do zastrzeżeń złożonych w dniu 6 października 2010 r. przez G. D. i A. W. w przedmiocie lokalizacji zjazdu do działki skarżących. Organ pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny ogrodzenia działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej współwłasność G. D. oraz A. W. nie przesądza o konieczności budowy zjazdu w miejscu istniejącej bramy wjazdowej na posesję, gdyż budowa ogrodzenia nie wywołuje skutków prawnych w przypadku projektowania i budowy drogi publicznej, której budowa należy do zadań właściwego zarządcy drogi, a projekt tej drogi do projektanta posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, jeżeli lokalizacja bramy nie była konsekwencją wcześniejszej decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W. i G. D. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do sprawdzenia elementów projektu budowlanego. Dotyczy to m. in. sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki, będącego elementem projektu budowlanego, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Sprawdza również zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w kontekście wcześniej wydanych zezwoleń przez ten organ.

Organ odwoławczy wskazał, iż z załączonych dokumentów strony skarżącej wynika, że zezwolenie na ogrodzenie działki nr [...] od strony drogi publicznej uzyskano po przyjęciu zgłoszenia inwestora z dnia 20 sierpnia 2002 r., przez Prezydenta Miasta P. Pismem z dnia [...] sierpnia 2002r. znak: [...] zgłoszenie obejmujące budowę ogrodzenia z bramami i furtką, zostało przyjęte przez Urząd Miasta P., o czym zostały poinformowane odwołujące oraz właściciele sąsiedniej działki nr [...]. Potwierdza to korespondencja prowadzona z Urzędem Miasta P. Działania kontrolne prowadzone w tym czasie przez służby nadzoru budowlanego, również nie dopatrzyły się uchybień w tym zakresie.

Przedmiotowa brama jest w tym miejscu od ponad 8 lat i nie stanowiła zagrozenia dla jej właścicieli lub sąsiadów, którzy praktycznie są wyłącznymi użytkownikami zlokalizowanego na samym końcu ciągu pieszo-jezdnego. W świetle powyższego lokalizacja bramy została formalnie zaakceptowana przez Urząd Miasta i powinna zostać uwzględniona na mapie do ceIow projektowych. W konsekwencji projekt budowlany powinien zakładać zaprojektowanie zjazdów do wszystkich istniejących bram, w tym do bramy zlokalizowanej na działce nr [...], a wszelkie zmiany lokalizacji bram musiałyby odbyć się na koszt gminy P., za zgodą właścicieli działek.

Ponadto na etapie przygotowania inwestycji miała miejsce odmowa zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w miejscu istniejącej bramy na działkę nr [...] objętej ww. zgłoszeniem. Wojewoda [...] stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia wymagań, które zostały wypisane w odwołaniu złożonym przez właścicieli działki [...] tzn. został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych oraz nie zawiera upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych właściwemu organowi oraz zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wnieśli I. i M. C. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzji zarzucili:

- naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19 poz 115 ze zm.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia, którego podstawy wykraczają poza merytoryczny zakres kompetencji organu powołanego do kontroli prawidłowości pozwolenia na budowę,

- naruszenie treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U.99.30.297) poprzez błędne przyjęcie, że sporna brama powinna zostać uwzględniona na mapie dla celów projektowych, gdy tymczasem zgodnie z treścią instrukcji technicznej "K-1 Mapa zasadnicza" przywołanego rozporządzenia symbol bramy ogrodzeniowej stanowi jedynie tzw. treść fakultatywną;

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której nie ma potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 i 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej jedynie w oparciu o treść zarzutów zawartych w odwołaniu A. W. i G. D., a nie po wszechstronnym rozpatrzeniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieustosunkowanie się do treści pisma I. i M. C. z dnia 20 grudnia 2010 roku wraz z załączonymi do niego, istotnymi dla sprawy dowodami.

W skardze podniesiono, że Wojewoda jako organ odwoławczy nie jest władny do rozstrzygania kwestii lokalizacji zjazdu do nieruchomości. W myśl art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych decyzja ta leży w gestii zarządcy drogi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-(Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać iż skarga jest zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Miejskiego Zarządu Dróg sięgacza ulicy [...] – budowę nawierzchni, wpustów ulicznych, odwodnienia liniowego z włączeniem do istniejącej kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego w P. na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...], kategorii obiektu budowlanego: XXV oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056).

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] uchylając zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2010 r. ograniczył się de facto do powtórzenia argumentów zawartych w odwołaniu G. D. i A. W. W sposób lakoniczny wskazał również, że projekt budowlany nie spełnia wymagań opisanych w odwołaniu ww. osób. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mającej charakter rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie sposób wyczytać przesłanek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. Organ odwoławczy nie wskazał również jakie konkretnie okoliczności faktyczne i prawne powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe okoliczności faktyczne co do zaprojektowania zjazdów do działki nr [...] powinny być merytorycznie rozpatrzone przez organ odwoławczy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. przez Prezydenta Miasta P.

Kwestie budowy i lokalizacji zjazdów regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...).

Dopełnieniem tego przepisu jest ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Powyższy przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych rozstrzyga o dotychczas istniejących (w sensie prawnym, a więc legalnych) zjazdach. Natomiast gdy konieczne jest urządzenie nowego zjazdu to o jego istnieniu decyduje zarządca drogi w projekcie budowlanym nowej drogi.

Powyższa okoliczność została potwierdzona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr

[...], z której wynika m.in., że sprawa lokalizacji, budowy zjazdu (zjazdów) z ul. [...] należy – po myśli art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych - do zarządcy drogi.

Ponadto należy wskazać, że z ustawy o drogach publicznych jak również z ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby projektowany zjazd musiał się pokrywać ze wszystkimi bramami wjazdowymi do danej działki. Kwestia ogrodzenia działki i usytuowania bram wjazdowych na jej teren jest indywidualną sprawą właściciela działki. Natomiast lokalizacja zjazdu musi być poprzedzona uzyskaniem zgody przez właściciela działki od właściwego zarządcy drogi. Właściciel działki zawsze może wystąpić do właściwego zarządcy drogi o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu.

W przypadku przebudowy drogi zarządca drogi może nie uwzględnić żądań właścicieli działek co do lokalizacji nowych zjazdów jeśli proponowane zjazdy są niezgodne z przepisami, w tym zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego lub uniemożliwiają dojazd do innych nieruchomości. Obowiązkiem zarządcy drogi w przypadku przebudowy drogi będzie natomiast przebudowa zjazdów dotychczas legalnie istniejących.

Na marginesie należy wskazać że, z orzecznictwa sądowo-administracyjnego w przedmiocie lokalizacji zjazdów wynika, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także obowiązujące przepisy. Jednakże naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, LEX nr 746794, wyrok z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986).

Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie rozpoznanie odwołania A. W. i G. D. przy zastosowaniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które powinno toczyć się przy uwzględnieniu art. 77 i 107 k.p.a. Wojewoda [...] winien odnieść się w szczególności do kwestii lokalizacji zjazdów do działki odwołujących się biorąc pod uwagę rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym "Budowy sięgacza ulicy [...] w P. dz. nr ew. [...]; [...]." stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia

[...] listopada 2010 r. Organ odwoławczy odniesie się również do kwestii aktualności mapy do celów projektowych oraz odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, biorąc pod uwagę poprawki projektanta naniesione na projekt budowlany.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie również pod uwagę, że art. 138 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145§1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).