II SA/Go 632/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-18	
Data wpływu	2023-10-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Oświata	
Sygn. powiązane	III 1021/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 91 ust. 1i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 900; art. 66 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572,1463 i 1688, dalej jako - u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, w całości - jako niezgodnego z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz.900, z późn. zm., dalej jako - p.o.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. Wójt Gminy wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. W podstawie prawnej zarządzenia powołano się na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. oraz wskazano, że przed wydaniem zarządzenia Wójt Gminy zasięgnął opinii Kuratora Oświaty. Wskazane zarządzenie wraz z uzasadnieniem zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 25 sierpnia 2023 r. Wraz z nim przedłożone zostały: wniosek Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...] z prośbą o wydanie opinii przez Kuratora Oświaty w sprawie odwołania B.T. – F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego oraz pismo uzupełniające z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...]; opinia Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...]; kserokopia skargi nauczyciela wraz z uchwałą Rady Gminy NR [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego; pisemne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora kierowane do Kuratora Oświaty; pismo z dnia [...] czerwca 2023 r. rodziców uczniów kl. V Szkoły Podstawowej [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym, kierowane do Kuratora Oświaty (do wiadomości Wójta Gminy) dotyczące naruszenia bezpieczeństwa dzieci podczas zajęć lekcyjnych; pismo Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r., znak [...] kierowane do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wraz z odpowiedzią Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego do Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r.; raport z audytu Urzędu Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r.; protokół kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkolno - Przedszkolnym, który dostępny jest na stronie BIP Kuratorium Oświaty oraz w siedzibie Zespołu Szkolno - Przedszkolnego; pismo Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...], do Dyrektora Zespołu Szkolno -Przedszkolnego w sprawie złożenia wyjaśnień nieobecności w pracy; notatka służbowa pracownika Urzędu Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotycząca próby skontaktowania się Wójta Gminy z Dyrektor celem poinformowania o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego; potwierdzenie wysłania Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego drogą mailową oraz pocztą tradycyjną do B.T.-F.. W toku badania legalności przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że w.w. akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Naruszenie to polegało na odwołaniu B.T.-F. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pomimo niezaistnienia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. Wojewoda wskazał, że o ocenie prawidłowości zarządzenia decydują okoliczności faktyczne w jakich doszło do jego podjęcia. Wyłącznie wtedy, gdy okoliczności te kreują "przypadek szczególnie uzasadniony", o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., akt odwołujący nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia znajduje uzasadnienie prawne. Organ wskazał, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.(tak jak cała ustawa) wszedł w życie z dniem 1 września 2017 roku, jednak norma wynikająca z jego treści jest tożsama z tą, która wynikała z poprzedzającego go art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r. poz. 1915). Tożsame jest bowiem brzmienie obu regulacji. Tym samym aktualny pozostaje, wypracowany w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, dorobek doktryny i orzecznictwa dotyczący możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ nadzoru zauważył, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazuje się, iż przytoczony wyżej przepis ustawy, będący podstawą wydanego aktu, tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to rolą organu nadzoru przy badaniu legalności aktu jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce (wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03). Z tych też względów pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., a więc "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie warunkuje możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób ścisły, a w razie wątpliwości nawet zawężający. Regulacja ta przewidziana jest więc dla przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych za przypadki szczególnie uzasadnione należy zatem uznać sytuacje, w których łącznie: 1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe); 2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela - dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem; 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki; 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Wszystkie te warunki muszą wystąpić łącznie. Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (art. 66 ust. 2 p.o.), do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. "Szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają więc tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonywania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Muszą być tego rodzaju, że uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych (np. długotrwała choroba) lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. Wojewoda wskazał, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły łub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym łub współpracownikami nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r., II SA/Ke 517/22). Poważny konflikt między dyrektorem szkoły, a radą pedagogiczną czy radą rodziców nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie. Podobnie z resztą jak utrata zaufania do dyrektora szkoły (wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1479/19). Dla skuteczności dokonanego odwołania konieczne jest, aby zagrożenie dla placówki, jakie wiązałoby się z pozostawaniem dyrektora na jego stanowisku, było realne, aktualne i obiektywne. Dla oceny, czy w sprawie nastąpił przypadek szczególnie uzasadniony zasadnicze znaczenie mają więc okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97). Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Tak więc akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania"(wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12). Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji aktu uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnianiu, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo. W przedmiotowym przypadku, z uzasadnienia zarządzenia Wójta Gminy wynika, że podstawą do odwołania dyrektora ze stanowiska były: 1) naruszenie dyscypliny finansów publicznych - nierozliczenie inwentaryzacji oraz niewskazanie obszarów ryzyka, które uniemożliwiają przeprowadzenie inwentaryzacji w podstawowym terminie - art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289 ze zm.) "... naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r. poz. 351 ze zm.); 2) narażenie bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia zajęć bez nadzoru osoby do tego upoważnionej, tj. w dniu [...] czerwca br. zajęcia lekcyjne z klasą V prowadzone były przez studenta pedagogiki bez nadzoru nauczyciela oraz miało miejsce wyjście tej klasy poza teren szkoły ze studentem do marketu. Zaistniała sytuacja narusza przepisy § 2 i 13 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1604); 3) uznanie za zasadną skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, wniesionej przez nauczyciela na nienależyte wykonywanie zadań dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację konfliktową dotyczącą osoby nauczyciela oraz uczennicy (następnie grupy uczennic), a także naruszenie jego interesów, dobrego imienia, w tym oczerniania, wywołując tym stres u nauczyciela (uchwała Rady Gminy NR [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego); 4) liczne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora szkoły; 5) wskazanie nieprawdziwych informacji podczas kontroli przeprowadzonej przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - Kuratorium Oświaty: - w zakresie zaspokojenia potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wymienionych w protokole kontroli w trybie działań doraźnych znak: [...] z dnia [...] czerwca br. Zgodnie z protokołem z wyjaśnień dyrektora wynika, że zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej ogranicza organ prowadzący organizację dowozów uczniów. Organ prowadzący w zakresie organizacji dowozów uczniów ustala harmonogram dowozów dostosowany do obowiązującego w danej placówce planu zajęć lekcyjnych, który przekazywany jest do placówki w celu uzyskania akceptacji. Wskazano, iż w roku szkolnym 2022/23 rozkład jazdy autobusu szkolnego każdorazowo był uzgadniany i akceptowany przez Zespół Szkolno-Przedszkolny, - na podstawie powziętych informacji od grona pedagogicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego: nauczyciele nie zostali zapoznani z Planem i Sprawozdaniem z Nadzoru Pedagogicznego dyrektora szkoły, (w protokole z kontroli jest wskazane inaczej), * raporty z egzaminów próbnych oraz egzaminów zewnętrznych nie były sporządzane, * nauczycielom nie jest znany Rejestr Skarg i Wniosków oraz procedura postępowania w sprawie skarg i wniosków, * rzekoma obecność dyrektora na obserwacji zajęć języka angielskiego w klasie V w dniu [...].01.2023 r., która tego dnia według planu lekcji nie miała języka angielskiego. 6) pozostawienie placówki bez osoby sprawującej nadzór w dniach [...].07.2023 r. Dyrektor była nieobecna w pracy we wskazanym terminie .Wniosek o udzielenie urlopu wypoczynkowego złożony został w sekretariacie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a nie w sekretariacie Urzędu Gminy w celu zatwierdzenia przez Wójta Gminy. Tym samym Dyrektor nie uzyskując akceptacji Wójta jako pracodawcy, nie pojawiła się w pracy pozostawiając placówkę bez kontroli. W ocenie organu nadzoru istotne znaczenie w sprawie ma charakter zarzutów sformułowanych przez Wójta Gminy w uzasadnieniu zarządzenia. Zarzuty te, nie przesądzając o ich zasadności albo jej braku, odnoszą się bowiem do kwestii zarządzania zespołem szkolno-przedszkolnym, w tym realizowania wymogów przepisów prawa powszechnie obowiązującego wobec osób tam zatrudnionych i uczniów, a także wobec wójta jako pracodawcy, prowadzenia gospodarki finansowej zespołu, przejrzystości podejmowanych przez dyrektora działań, oraz relacji ze współpracownikami. Z kolei tego rodzaju przypadki, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 roku, sygn. III OSK 2403/21, nie mogą być podstawą odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano ogólnikowo, że powyższe przyczyny spowodowały destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, oświatowym. Stwierdzono, że dalsze kierowanie placówką przez dotychczasowego dyrektora stanowiłoby istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. W związku z tym, jedyną możliwością było jego odwołanie w trakcie roku szkolnego w związku z zagrożeniem interesu publicznego, w szczególności interesu szkoły, finansów publicznych oraz dobra uczniów, w tym ich bezpieczeństwa i rozwoju. Wójt Gminy w kontekście wskazanych zarzutów wobec Dyrektora w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób te naruszenia spowodowały destabilizację funkcjonowania szkoły, czy też zagrożenia dla interesu publicznego. Dlatego w ocenie organu nadzoru nie zostały wykazane przez Wójta Gminy w uzasadnieniu aktu okoliczności wymagane treścią przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., które pozwalałby na odwołanie dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wymaganego ustawą okresu wypowiedzenia. Wymaganiu wykazania tych okoliczności nie czyni zadość powołanie się w uzasadnieniu zarządzenia na bliżej niesprecyzowany interes szkoły jako interes publiczny. W ocenie organu nadzoru w świetle przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. okoliczności, brak było podstaw do odwołania B.T.-F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 2 p.o. tj. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. To na organie prowadzącym szkołę (zespół, placówkę) spoczywa ciężar wykazania w uzasadnieniu aktu o odwołania z funkcji dyrektora, że w konkretnym przypadku wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony. Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy nie wykazał, że w sprawie wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania B.T.-F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, a co za tym idzie organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności badanego zarządzenia. Wojewoda zauważył, że również Kurator Oświaty pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...], negatywnie zaopiniował zamiar odwołania B.T.-F. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Ponadto w odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru Kurator Oświaty wniósł zastrzeżenie do przedłożonego do zaopiniowania zarządzenia nr [...] Wójta Gminy.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2023 r., nr [...] Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy, w imieniu którego działa profesjonalny pełnomocnik, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając je całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego, tj.: a) art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, 803; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 98 ust. 3 in principio u.s.g. polegające na błędnym wskazaniu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego strony postępowania, którą powinna być gmina, nie zaś jej organ, mając na uwadze, iż legitymowaną do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia jest jednostka samorządu terytorialnego; b) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie, naruszając tym samym obowiązek rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również pozbawiając Skarżącą czynnego udziału w postępowaniu, w tym nie przeprowadzając postępowania dowodowego, powodując jednocześnie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przy braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż skutkowały wydaniem przez Organ rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowego zarządzenia. Skarżąca stoi na stanowisku, iż w sytuacji skierowania zawiadomienia do strony postępowania, jak i w ramach rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz umożliwienia uczestnictwa strony w postępowaniu, organ nadzorczy nie miałby podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia; c) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 98 ust. 3 in principio u.s.g. polegające na błędnym oznaczeniu strony rozstrzygnięcia nadzorczego mając na uwadze, iż legitymowaną do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia jest jednostka samorządu terytorialnego. Naruszenie w/w przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadzi do nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 91 ust 5 u.s.g.; d) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. z zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnienia faktycznego wynikającego z analizy poszczególnych przesłanek wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, jak i przedłożonych dowodów w postaci dokumentów, a tym samym niedokonanie subsumcji w ramach formułowanego uzasadnienia prawnego; Naruszenie w/w przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Organ poprzez błędną analizę stanu faktycznego i przełożenie jej na proces stosowania prawa, podjął rozstrzygnięcie nadzorcze wiążące się z negatywnymi skutkami dla interesu społecznego Gminy.

2. prawa materialnego, tj.: a) art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. w zw. z art. 91 ust. 1 in principia u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przesłanki wskazane w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, który przemawiałby za odwołaniem Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Naruszenie w/w przepisu prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ dokonując jego wykładni, w sposób nieprawidłowy przeanalizował przesłanki niewystąpienia "przypadków szczególnie uzasadnionych", formułując w tym zakresie błędne rozstrzygnięcie nadzorcze; b) art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się we wskazaniu, jakoby opinia Kuratora Oświaty w zakresie zaistnienia przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku jako przesłanki koniecznej do odwołania B.T.-F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego miała wiążący charakter. Naruszenie w/w przepisu prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie opinia kuratora oświaty nie ma charakteru wiążącego, zaś sam przepis zobowiązuję wyłącznie do jej zasięgnięcia przed wydaniem stosownego aktu. Tym samym ani organ wykonawczy gminy, ani organ nadzoru nie powinni być związani opinią, która nadto nie wykazuje merytorycznych przesłanek, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do wskazanych w zarządzeniu zachowań odwołanej Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 4 u.s.g., skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 4 u.s.g. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: a) pisemnego oświadczenia B.M., b) pisemnego oświadczenia M.M., c) pisemnego oświadczenia H.C., d) pisemnego oświadczenia J.O., e) pisemnego oświadczenia P.T., - wszystkich w celu wykazania następujących faktów: naruszenia przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego, nieprzeprowadzania hospitacji, niezapoznania nauczycieli z Rejestrem skarg i wniosków, niesprawowanie nadzoru nad wynikami egzaminów poprzez zlecanie pracownikom opracowywania raportów, nienależytego wykonywania obowiązków przez dyrektora szkoły jako pracodawcy, f) zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej z dnia [...].10.2023 r. wraz z potwierdzeniem nadania w celu wykazania następujących faktów: podejrzenia dyrektora szkoły o popełnienie przestępstwa wyłudzenia poświadczenia nieprawdy, istnienia okoliczności uchybienia wymaganiom na stanowisku dyrektora szkoły, o których mowa m.in. w pkt. 5 uzasadnienia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r.; g) notatki służbowej z dnia [...] lipca 2023 r., w celu wykazania faktu pozostawienia szkoły bez osoby sprawującej nadzór od dnia [...].07.2023 r. do dnia [...].07.2023 r., h) pisma Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2023 r., [...], w celu wykazania faktu: naruszenia zasady bezpieczeństwa uczniów poprzez doprowadzenie do sytuacji prowadzenia zajęć bez nadzoru osoby do tego upoważnionej, o czym mowa w pkt 2 uzasadnienia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r., stwierdzenia przez organ nadrzędny o zaistnieniu sytuacji naruszenia przepisów prawa; i) planu lekcji klasy V w celu wykazania następujących faktów: braku możliwości przeprowadzenia obserwacji lekcji języka angielskiego przez dyrektora, podejrzenia poświadczenia nieprawdy podczas kontroli Kuratorium Oświaty. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art., 98 ust. 4 u.s.g. skarżąca wniosła o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie nadzorcze wskazuje na liczne uchybienia w kontekście odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 91 ust. 5 u.s.g. W przedmiotowej sprawie Organ pismem z dnia [...] września 2023 r. zawiadomił Wójta Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Zawiadomienie w sposób błędny zostało skierowane do Wójta Gminy, który nie jest uczestnikiem tego postępowania. Tym samym Organ naruszył przepis art. 61 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Nadto w samym piśmie z dnia [...] września 2023 r. nie określono stosownych pouczeń co do możliwości uczestnictwa w prowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym, czy też udostępnienia akt w celu zajęcia stanowiska w sprawie przez stronę. Takie działania Organu bezsprzecznie wskazują na naruszenie przepisów odpowiednio stosowanego postępowania administracyjnego, a to w kontekście działania Organu na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), przestrzegania zasady prawdy obiektywnej, w tym podejmowania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego - umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ nie dokonał adnotacji wskazującej na przyczyny odstąpienia od niniejszej zasady (art. 10 § 3 k.p.a.). Powyższe naruszenia przepisów procesowych mają także odniesienie do następczego prowadzenia postępowania dowodowego. Brak uczestnictwa strony postępowania już na etapie jego wszczęcia, jak również niemożność skorzystania przez stronę ze swoich uprawnień związanych z w postępowaniu bezsprzecznie przyczyniło się do rozpatrzenia sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Organ tym samym naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto Skarżąca nie otrzymała w tym zakresie żadnego pisma od Organu wzywającego do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów lub informacji w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, pomimo faktu, że w uzasadnieniu zarządzenia wskazany był szereg dokumentów. Skarżąca wskazała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, tymczasem działania Organu przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadziły się wyłącznie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego Wójta Gminy, niebędącego stroną. Niniejsze naruszenia przepisów prawa procesowego miały znaczący wpływ na wynik postępowania, bowiem Skarżąca nie miała oddziaływania w zakresie procesu gromadzenia materiału dowodowego. W konsekwencji wydane przez Organ rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zostać uznane za nieważne, a to w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła, że zważa na odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz fakt, iż w postępowaniu nadzorczym środkiem zaskarżenia jest skarga kierowana do sądu administracyjnego, niemniej, z ostrożności procesowej, nie sposób nie zwrócić uwagi na tak daleko idące naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącej organ nie odniósł się w sposób precyzyjny i wnikliwy do przesłanek określonych w uzasadnieniu zarządzenia oraz przesłanych dokumentów na etapie przedłożenia zarządzenia. Organ wskazał wyłącznie na fakt otrzymania samego zarządzenia wraz z wymienionymi dokumentami. Powyższe nie stanowi uzasadnienia faktycznego, które winno mieć przełożenie na formułowanie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ tym samym nie dokonał poprawnej subsumcii w ramach formułowania uzasadnienia prawnego, bowiem zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień zarządzenia muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia sprowadza się do wybiórczego przedstawienia stanowiska judykatury, nie spełniając tym samym wymogu analizy prawnej dokonanej przez Organ. Wojewoda nie zbadał wagi dokonanych przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego naruszeń. Tym samym tak daleko idące uchybienie prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, powodując konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Następnie skarżąca wskazała, że w Wójt Gminy przy wydawaniu zarządzenia nr [...] wziął pod uwagę wyjątkowy rodzaj naruszeń, jak również ich kumulację w określonym krótkim okresie, doprowadzającą do sytuacji destabilizacji szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym i oświatowym. Tymczasem Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, pomijając fakt naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. z zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. - dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. I pkt 2 p.o., uznając w przedmiotowej sprawie, iż nie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek dla odwołania dyrektora w trybie tego przepisu. Skarżąca stoi na stanowisku, iż gdyby Organ dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego, stwierdziłby jednoznacznie o istnieniu przesłanek odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Wójt Gminy przewidywał, m.in. sytuację, iż dojdzie do obniżenia wysokości subwencji oświatowej, co odbije się na realizacji zadań związanych z kształceniem, wychowaniem oraz opieką nad dziećmi. Wskazane w zarządzeniu przyczyny, jak i związana z tym atmosfera zdaniem Wójta Gminy powodowała destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym. Zaistniała tym samym przesłanka zagrożeniem interesu publicznego, w szczególności interesu szkoły, finansów publicznych oraz dobra uczniów, w tym ich bezpieczeństwa i rozwoju. Zapobiegając takiej sytuacji, zastosowanie odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. stało się konieczne. Wobec zaistniałej sytuacji nie można zaprzeczyć, iż zarówno mnogość naruszeń w tak krótkim okresie czasu, jak również waga tych naruszeń, przemawia za uchyleniem w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez nierozliczenie inwentaryzacji oraz niewskazanie obszarów ryzyka, które uniemożliwiają przeprowadzenie inwentaryzacji w podstawowym terminie, narażenie bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia lekcji bez nadzoru osoby do tego upoważnionej poza terenem szkoły, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób naruszający dobra osobiste zarówno nauczyciela, jak i uczniów, składanie nieprawdziwych informacji dotyczących funkcjonowania szkoły organowi nadzorczemu (kuratorium), pozostawienie szkoły bez osoby sprawującej nadzór, a także liczne skargi na działanie dyrektora przemawiają za uznaniem powyższych zachowań jako zagrażających interesowi publicznemu i dalszemu pełnieniu funkcji przez dotychczasowego dyrektora. Skarżąca ma tym samym na uwadze, iż przesłance "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy nadawać znaczenie ad casum – (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r., III OSK 7392/21), a przypadkami szczególnie uzasadnionymi nie są przypadki, które zdaniem organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyna możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r., Ili OSK 2784/21). Analiza treści art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. wskazuje, iż wydana opinia Kuratora Oświaty w żadnym zakresie nie ma charakteru wiążącego. Zarówno zarządzenie organu gminy, jak i rozstrzygnięcie organu nadzorczego mogą być zgoła odmienne od wydanej opinii przez kuratora oświaty. W tym kontekście tym większą należy zwrócić uwagę na fakt, że wydana opinia nie odnosi się w jakikolwiek merytoryczny sposób do przesłanek wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia.

Zdaniem skarżącej ponieważ na etapie prowadzenia postępowania nadzorczego została ona pozbawiona skutecznej możliwości wnioskowania o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, wnioski składane na obecnym etapie postępowania powinny zostać uznane za konieczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2023 r. nr [...], stanowiące jeden z rodzajów aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: jako - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art.151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu którego dotyczy rozstrzygnięcie naszorcze. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść zarządzenia, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście zarządzenie w sposób istotny narusza prawo (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej.

Jak wyżej wskazano, bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć nie tylko wymienione przez autora skargi podjęcie aktu bez podstawy prawnej, z naruszeniem delegacji ustawowej, niewyczerpanie tej delegacji itp., ale także wydanie zarządzenia w sposób naruszający konkretny, obowiązujący w dacie podjęcia zarządzenia przepis prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został zarządzeniem/uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie.

W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) ( por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z powyższego obowiązku się wywiązał. Wskazał bowiem, że zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu słusznie oceniając, że zakwestionowane przez niego zarządzenie nie potwierdza zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego zastosowanie tego przepisu, a wskazując w zarządzeniu na przyczyny odwołania nie wykazano, że dalsze zajmowanie stanowiska przez Dyrektora zagraża realizacji celów danej placówki oświatowej. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Za utrwalone w świetle orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. oraz poprzednio obowiązującego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) o identycznym brzmieniu, uznać należy stanowisko, zgodnie z którym "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.

Natomiast przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, czy rodzicami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. (przykładowo wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011, wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 690/17, z 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1883/17, z 9 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3902/18, z 9 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2403/21, z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 276/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu, wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1972/11 "zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły nie może być uzupełniane późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania. Nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą być przerzucane na organ kontroli. Organ odwołujący nie może oczekiwać, że wojewoda uzupełni za niego postępowanie dowodowe i argumentację zawartą w zarządzeniu. Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania w ocenie Sądu stwierdzić należy, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Wójta nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Wskazania wymaga, że prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Kluczowe są zatem wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia.

W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Wójta wskazano, że "przypadku szczególnie uzasadnionego" organ prowadzący szkołę upatruje w następujących zdarzeniach: 1) naruszenie dyscypliny finansów publicznych - nierozliczenie inwentaryzacji oraz niewskazanie obszarów ryzyka, które uniemożliwiają przeprowadzenie inwentaryzacji w podstawowym terminie - art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289 ze zm.); 2) narażenie bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia zajęć bez nadzoru osoby do tego upoważnionej, tj. w dniu [...] czerwca br. zajęcia lekcyjne z klasą V prowadzone były przez studenta pedagogiki bez nadzoru nauczyciela oraz miało miejsce wyjście tej klasy poza teren szkoły ze studentem do marketu. Zaistniała sytuacja narusza przepisy § 2 i 13 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1604); 3) uznanie za zasadną skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, wniesionej przez nauczyciela na nienależyte wykonywanie zadań dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację konfliktową dotyczącą osoby nauczyciela oraz uczennicy (następnie grupy uczennic), a także naruszenie jego interesów, dobrego imienia, w tym oczerniania, wywołując tym stres u nauczyciela (uchwała Rady Gminy NR [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego); 4) liczne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora szkoły; 5) wskazanie nieprawdziwych informacji podczas kontroli przeprowadzonej przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - Kuratorium Oświaty: - w zakresie zaspokojenia potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wymienionych w protokole kontroli w trybie działań doraźnych znak: [...] z dnia [...] czerwca br. Zgodnie z protokołem z wyjaśnień dyrektora wynika, że zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej ogranicza organ prowadzący organizację dowozów uczniów. Organ prowadzący w zakresie organizacji dowozów uczniów ustala harmonogram dowozów dostosowany do obowiązującego w danej placówce planu zajęć lekcyjnych, który przekazywany jest do placówki w celu uzyskania akceptacji. Wskazano, iż w roku szkolnym 2022/23 rozkład jazdy autobusu szkolnego każdorazowo był uzgadniany i akceptowany przez Zespół Szkolno-Przedszkolny, - na podstawie powziętych informacji od grona pedagogicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego: nauczyciele nie zostali zapoznani z Planem i Sprawozdaniem z Nadzoru Pedagogicznego dyrektora szkoły, (w protokole z kontroli jest wskazane inaczej), * raporty z egzaminów próbnych oraz egzaminów zewnętrznych nie były sporządzane, * nauczycielom nie jest znany Rejestr Skarg i Wniosków oraz procedura postępowania w sprawie skarg i wniosków, * rzekoma obecność dyrektora na obserwacji zajęć języka angielskiego w klasie V w dniu [...].01.2023 r., która tego dnia według planu lekcji nie miała języka angielskiego. 6) pozostawienie placówki bez osoby sprawującej nadzór w dniach [...].07.2023 r. Pani Dyrektor była nieobecna w pracy we wskazanym terminie. Wniosek o udzielenie urlopu wypoczynkowego złożony został w sekretariacie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a nie w sekretariacie Urzędu Gminy w celu zatwierdzenia przez Wójta Gminy. Tym samym Dyrektor nie uzyskując akceptacji Wójta jako pracodawcy, nie pojawiła się w pracy pozostawiając placówkę bez kontroli.

Powyższe zarzuty organu prowadzącego Zespół Szkolno-Przedszkolny, w ocenie Sądu, dotyczą w głównej mierze sfery obowiązków administracyjno-organizacyjnych, które nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.

W tym miejscu należy przypomnieć orzecznictwo administracyjne powstałe na gruncie art. 38 ustawy o systemie oświaty, który - jak wyżej zauważono - był przepisem jednobrzmiącym z art. 66 p.o. W orzecznictwie tym wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371).

Sąd orzekając w niniejszej sprawie podkreśla, że brak należytego nadzoru nad funkcjonowaniem i organizacją szkoły mógłby stanowić podstawę do przyjęcia negatywnej oceny pracy dyrektora, która mogłaby być przesłanką jego odwołania, ale nie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Powyższe potwierdza wyrok NSA z dnia 21 styczna 2014 r. sygn. akt I OSK 2473/13, w którym stwierdza się, że "Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu."

W ocenie Sądu, również zarzut dotyczący pozostawania Dyrektor Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w konflikcie ze środowiskiem nauczycielskim oraz rodzicami nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.. Nie jest to bowiem zdarzenie nagłe, nadzwyczajne, które uprawniałoby organ prowadzący do zastosowania ww. trybu odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 276/12). Podobnie należy ocenić sformułowany w zarządzeniu zarzut niezapewnienia uczniom bezpieczeństwa na lekcji poprzez prowadzenie zajęć lekcyjnych w dniu [...] czerwca 2023 r. przez studenta pedagogiki, ale bez nadzoru nauczyciela. Dyrektor Szkoły odniosła się do wskazanego zarzutu i wyjaśniła okoliczności tego zdarzenia. Zauważyć trzeba, że zdarzenie to nie miało charakteru nagłego, nadzwyczajnego, które uniemożliwiało dalsze pełnienie funkcji dyrektora szkoły. Jak bowiem wynika z chronologii zdarzeń zarządzenie o odwołaniu Dyrektora wydane zostało dwa miesiące po wyżej opisanej sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1127/11).

Jak słusznie zauważył Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotnym jest, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. ogranicza się do przypadków wymagających natychmiastowego działania. Upływ czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie powyższego przepisu. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego na postępowanie Dyrektora, niewątpliwie osłabia a nawet znosi możliwość odwołania z tej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Jest on bowiem przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Akcentuje się także, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy w sposób kompleksowy wykazało, że zarządzenie to nie czyni zadość omówionym wyżej wymogom procesowym, jakie winny spełniać tego rodzaju akty. Zdaniem Sądu uzasadnienie przedmiotowego zarządzenia nie podaje żadnych nagłych i wyjątkowych zdarzeń czy okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania przez organ - Wójta Gminy - wymieniony szczególny tryb odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska. Same obawy oraz przed rezygnacją przez rodziców uczniów ze świadczeń oferowanych przez daną placówkę oświatową i związana z tym utrata przez szkołę dofinansowania, nie stanowią wystarczającej podstawy dla przyjęcia, że w interesie publicznym jest odwołanie dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Konieczne jest wykazanie, że z określonych powodów dalsze pełnienie funkcji kierowniczej przez nauczyciela nie jest możliwe, gdyż stanowi realne i aktualne zagrożenie dla interesu publicznego, a nie jedynie zagrożenie hipotetyczne, dlatego interes danej szkoły wymaga natychmiastowego jego odwołania. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w rozpatrywanej sprawie powyższych okoliczności nie dowiedziono.

Nie były zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dla przypomnienia wskazać trzeba, że zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego podlega uwzględnieniu przez sąd jedynie gdy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z przepisów u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, gmina posiada osobowość prawną, a samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 u.s.g.). Gmina wykonuje powierzone jej zadania za pomocą organów, którymi są: rada gminy - jako organ stanowiący oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - jako organ wykonawczy (art. 11a u.s.g.). Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

W ocenie Sądu nie był zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego polegający na skierowaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do Wójta Gminy, co w efekcie - zdaniem skarżącej - miało negatywny wpływ na przysługujące Gminie prawa procesowe jako strony postępowania nadzorczego. Zauważyć trzeba, że z treści powyższego zawiadomienia nie wynika, aby jego adresat określony został jako strona postępowania nadzorczego. Nadto trzeba wskazać, że w treści zawiadomienia o wszczęciu wskazano akt którego dotyczy postępowanie nadzorcze, który to akt, co nie może budzić wątpliwości, wydany został przez Wójta Gminy działającego w imieniu Gminy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania prawidłowo zostało skierowane do Wójta jako organu reprezentującego Gminę na zewnątrz, czyli zgodnie z art. 31 u.s.g. Podnieść również trzeba, że stawiając powyższy zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego skarżąca nie wykazała w jaki sposób jej prawa procesowe zostały naruszone, a w szczególności jakie konkretnie dowody zamierzała przedstawić organowi w postępowaniu nadzorczym, z którego to prawa nie mogła skorzystać ze względu na powyższe zarzucane naruszenie procedury. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Wojewoda wezwał Wójta Gminy do przedłożenia w terminie do [...] sierpnia 2023 r. zarządzenia nr [...] oraz dokumentów związanych z odwołaniem Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, która to dokumentacja została przekazana organowi nadzoru w dniu [...] sierpnia 2023 r. Do czasu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego strona reprezentowana przez Wójta, nie przedstawiła kolejnych dowodów dotyczących przedmiotowej sprawy. Zaznaczyć należy, że również po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego strona nie przedstawiła dowodów, które mogły mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania zarządzenia nr [...] o odwołaniu Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Powyższe dowodzi, że stawiając zarzut pozbawienia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym skarżąca nie wykazała, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie były zasadne pozostałe zarzuty naruszenia procedury postępowania nadzorczego (art. 91 ust. 5 u.s.g.), które w skardze zostały powiązane z omówionym powyżej zarzutem nieprawidłowo określonej strony postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu stan sprawy został wyjaśniony w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, albowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Zważyć trzeba, że wnioskowane dowody zmierzały do wykazania, że Dyrektor ZSP dopuścił się nieprawidłowości zarzucanych w zarządzeniu nr [...], które zdaniem skarżącej uzasadniły odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej w trybie natychmiastowym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest ocena zarzucanych Dyrektorowi uchybień w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., a nie sam fakt wystąpienia uchybień opisanych w zarządzeniu Wójta Gminy nr [...]. Odnośnie dowodu z oświadczeń złożonych przez nauczycieli zatrudnionych w ZSP, wskazać również należy, że pisemne oświadczenia, o których mowa w pkt 3 skargi zostały sporządzone w dniu [...] października 2023 r., a zatem po wydaniu zarządzenia nr [...], nadto po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej sytuacji wnioskowane dowody nie miały znaczenia dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania zarządzenia nr [...] oraz na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz dla oceny legalności tych aktów. Z tych samych względów oddaleniu podlegał również wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma w postaci zawiadomienia Wójta Gminy z dnia [...] października 2023 r. o możliwości popełnienia przestępstwa. Dodać należy, że na zapytanie Sądu w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy poinformował, że w sprawie zainicjowanej w.w. zawiadomieniem w dniu [...] grudnia 2023 r. wydano postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania karnego.

Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.