Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę

S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako skarżąca, spółka, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], który po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej - w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - dalej: K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) - dalej: "ustawa o sse".

Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym:

S. Sp. z o.o. z siedzibą [...] decyzją Zarządzającego [...] SSE z dnia [...] października 2007 r. uzyskała zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (SSE) do dnia 15 listopada 2017 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zezwolenia z dnia [...] października 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE w części dotyczącej punktu I, określającego termin jego obowiązywania, który został określony na 15 listopada 2017 roku bez podstawy prawnej. Wskazała, że przedmiotowe zezwolenie wydane zostało po dniu 1 stycznia 2001 r., t.j. po nowelizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i ma wobec niego zastosowanie znowelizowany przepis art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Okres funkcjonowania strefy został wydłużony do dnia 31 grudnia 2020 r. W piśmie spółka podważyła również legitymację organu do określania w treści zezwolenia zapisu dotyczącego okresu ważności zezwolenia. Według niej zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wywołuje skutków prawnych.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 i. odmawiając stwierdzenia nieważności ww. zezwolenia w części dotyczącej punktu I. Uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w dochodzonym zakresie.

Strona zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosiła, że organ wydając ww. decyzję nie rozpoznał w sposób wyczerpujący wszystkich argumentów przedstawionych we wniosku i nie zinterpretował w sposób właściwy przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 4 ust 1 pki 3, art. 16 ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o sse.

Minister Gospodarki po ponownym zapoznaniu się ze sprawą decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Uznał, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej punktu I określającego termin obowiązywania tego zezwolenia. W ocenie organu rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Nie zgodził się z poglądem strony, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności zezwolenia w zakresie punktu I określającego termin obowiązywania zezwolenia, ponieważ nie można go interpretować rozszerzająco. Wydanie zezwolenia nastąpiło w oparciu o obowiązujący przepis prawa. W ocenie organu podstawę do określenia terminu ważności zezwolenia stanowi przepis art. 16 ust. 2 ustawy o SSE o określający składniki zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej. Przepis ten - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zezwolenia Nr [...], jak i w brzmieniu obecnym - określając katalog warunków zezwolenia posługuje się zwrotem "w szczególności". Organ rozpatrując wniosek strony w ramach I instancji słusznie uznał, że powyższe, w zbiegu z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, który przewiduje graniczny termin obowiązywania zezwolenia, pozwala na stwierdzenie, że jednym z elementów tego zezwolenia może być ustalenie okresu jego obowiązywania, o ile będzie w chwili udzielenia tego zezwolenia tożsamy z terminem, w którym dana specjalna strefa ekonomiczna przestaje funkcjonować. Spółka uzyskała zezwolenie w staniem prawnym, w którym ostatnim dniem funkcjonowania strefy, zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 26, poz. 170, z poźn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie [...]sse", był 15 listopada 2017 r. Zarządzający [...] specjalną strefą ekonomiczną udzielając Spółce zezwolenia wskazał ten dzień jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla Spółki wiążący. Oznacza to, że Zarządzający strefą uprawniony był do zawarcia w zezwoleniu Nr [...] zapisu recypowania treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE do treści samego zezwolenia, działając w oparciu o art. 16 ust. 2 ustawy o SSE oraz § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie [...]sse. Uznał zatem nieuprawniony wniosek strony, że z uwagi na przepis art. 19 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o SSE należy uznać, że w obecnym stanie prawnym zezwolenie obowiązuje przez czas nieoznaczony i wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Odnosząc się do możliwości wydania zezwolenia bez terminu jego obowiązywania wskazał, że termin ważności zezwolenia nie jest obligatoryjnym elementem zezwolenia i mogą "funkcjonować" zezwolenia, w których nie wskazano terminu ważności. Nie oznacza to jednak, że zezwolenie, w którym Zarządzający określił termin jego obowiązywania obarczone jest wadą kwalifikowaną, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności zezwolenia w tej części.

W ocenie organu intencją ustawodawcy było umożliwienie organowi udzielającemu zezwolenia określenia dodatkowych, wykraczających poza wskazane w przepisie art. 16 ust. 2 ustawy o SSE, warunków zezwolenia. Wskazuje na to umieszczenie w jego treści zwrotu "w szczególności". Takim warunkiem może być termin ważności zezwolenia, z zastrzeżeniem, że nie jest sprzeczny z przepisem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie danej strefy określającym okres jej funkcjonowania.

Odnosząc się do przywołanej we wniosku interpretacji instytucji terminu i zlecenia przyjętych do postępowania administracyjnego z prawa cywilnego podniósł, że w świetle przytoczonego Komentarza aktualizowanego do art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla specyfika wymienionych w art. 16 ust. 2 obligatoryjnych warunków zezwolenia pozwala na uznanie ich za zlecenia, bowiem ich niespełnienie nie ma wpływu na skuteczność decyzji, może jedynie spowodować zastosowanie sankcji określonych w ustawie o sse, tj. cofnięcie zezwolenia. Odnosząc się do przywołanego przez stronę przepisu art. 16 ust. 8 i 9 ustawy o sse w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r., zdaniem organu, przepis art. 16 ust. 8 określający elementy zezwolenia wskazywał, że zezwolenie określa przedmiot działalności oraz warunki działalności gospodarczej, która ma być prowadzona przez przedsiębiorcę na terenie strefy, i termin, w ciągu którego przedsiębiorca jest zobowiązany do rozpoczęcia na terenie strefy działalności określonej w zezwoleniu. Obowiązek wskazania okresu, na jaki udziela się zezwolenia wynikał z przepisu art. 16 ust. 9 ww. ustawy. W wyniku nowelizacji ustawy o SSE - uchwalonej na mocy ustawy 2 dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228) - która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001 r. przepis określający elementy zezwolenia, tj. art. 16 ust. 2 ustawy o SSE wskazuje na przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące elementów określonych jako w "w szczególności". Zdaniem organu, ustawodawca pozostawił organowi margines swobody w zakresie określania innych, niż wymienione w ww. przepisie, warunków zezwolenia. Takim warunkiem może być termin ważności zezwolenia.

Wskazał, że nieuprawnione jest powoływanie się na przepis art. 75a ustawy 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004r.,Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.)-dalej jako "ustawa o sdg", zgodnie z którym koncesje, zezwolenia, zgody, licencje i wpisy do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania działalności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony, a wprowadzenie wyjątku od tej zasady jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny. Wbrew twierdzeniu strony przepis art. 75a ustawy sdg nie obowiązywał w dacie wydania zezwolenia Nr [...], tj. w dniu [...] października 2007 r. Regulacja ta została wprowadzona do ustawy sdg na mocy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278) i obowiązuje począwszy od dnia 10 kwietnia 2010 r., przy czym zgodnie z art. 56 ust. 1 tej ustawy koncesje, zezwolenia, licencje i zgody wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują ważność do upływu okresu, na który zostały wydane. Brak jest innych przepisów przejściowych w tym zakresie, w szczególności zobowiązujących do dostosowania zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie tej ustawy do nowej normy art. 75a ustawy sdg.

Podniósł, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielenia Spółce zezwolenia nie regulowała kwestii czasu obowiązywania zezwoleń.

Za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia procedury administracyjnej, albowiem podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co wyraził w podstawie faktycznej i prawnej uzasadnienia.

Na powyższą decyzję strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając: naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. w związku art. 107 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 1 ustawy o sse i w związki z powyższym wniosła o:

stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na fakt, iż decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w części dotyczącej pkt 1 Zezwolenia pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności w tej części w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 1 ustawy o sse, tj. z uwagi na fakt braku podstawy prawnej dla wprowadzenia terminu ważności Zezwolenia,

ewentualnie, w razie uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób rażący,

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy o p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 1 ustawy o sse, z uwagi na fakt, iż decyzja ta w sposób istotny narusza wskazane przepisy prawa materialnego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności w części dotyczącej pkt I Zezwolenia pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności w tej części, które to naruszenie prawa w sposób istotny wpłynęło na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji,

zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym w szczególności zwrotu wynagrodzenia radcy prawnego, kosztów sądowych, w tym zwrotu uiszczonego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia, gdyż organ wydając decyzję dokonał właściwej interpretacji przepisu art. 156 § 1 K.p.a., mając na względzie ugruntowane stanowisko NSA, zgodnie z którym przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, czyli z jego brzmienia nie należy wywodzić dodatkowych treści, w tym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części. Podtrzymując dotychczasowe argumenty wskazał, że żaden przepis w/w ustawy o sse nie dotyczy wydłużenia okresu funkcjonowania stref. Natomiast fakt wydłużenia okresu funkcjonowania wszystkich stref do 2020 r. nie może stanowić podstawy do uznania, że ustawa nowelizująca ustawę o sse z 2008 r. rozstrzyga w jakikolwiek sposób kwestię terminu obowiązywania zezwoleń wydanych przed dniem jej wejścia w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm) - zwaną dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem badania legalności przez Sąd jest decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r., który po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I zezwolenia z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej - w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw zarówno do stwierdzenia nieważności jak i uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu stwierdzić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co do zasady odnosi się do braku podstawy prawnej w stosunku do całej decyzji. W niniejszej sprawie jest niewątpliwym, iż wydanie zezwolenia nastąpiło w oparciu o obowiązujący przepis prawa.

Należy wskazać, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (dalej: "zezwolenie") ma charakter aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej, wydawanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na rzecz określonego przedsiębiorcy (art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o sse). Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a. (art. 16 ust. 6 ustawy o sse). Wydanie zezwolenia jest zatem wyrazem stopniowej konkretyzacji prawa.

Podstawowym aktem w tym zakresie jest ustawa o sse, która zgodnie z art. 1 reguluje (określa) zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzania takimi strefami oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, ustanawia strefę w drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu tym określa się:

1) nazwę, teren i granice strefy,

2) zarządzającego strefą,

3) okres, na jaki ustanawia się strefę

- biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3 ustawy, na terenie obejmowanym strefą.

Jak już wskazano, skarżący uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej decyzją z [...] października 2007 r. Zezwolenie to zostało wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. i zostało udzielone do dnia 15 listopada 2017 r.

W rozpatrywanej sprawie – w dacie wydania Zezwolenia - miało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 26, poz. 170, z poźn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie [...]sse", które zostało uchylone na mocy ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746) z dniem 4 sierpnia 2008 r., pozostawiającej w mocy, na podstawie art. 4 ust. 1ustawy, zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przy czym do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 2). W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o sse, "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa."

Powołane wyżej rozporządzenie z 2007 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej stanowiło w § 1 ust. 3, że "Strefa działa do dnia 15 listopada 2017 r. Taką datę ważności Zezwolenia określa zakwestionowana część tego aktu i niewątpliwie nie byłoby sporu, gdyby obowiązujące od dnia 30 grudnia 2008 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U.2008.232.1562 ze zm.) nie wprowadziło nowego terminu obowiązywania strefy do dnia 31 grudnia 2020 r.

W ocenie skarżącego, "wolą ustawodawcy było, aby zezwolenia do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej obowiązywały aż do zakończenia przez nią działalności. Zarządzający nie miał zatem prawa orzekać o terminie wygaśnięcia Zezwolenia w jego treści. Pogląd przeciwny prowadziłby bowiem do wniosku, iż zarządca mocą decyzji administracyjnej miał doprowadzić do skutku sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w bezwzględnie obowiązującym przepisie, a mianowicie do wygaśnięcia Zezwolenia z upływem innego terminu niż termin zakończenia prowadzenia działalności przez SSE".

Ma to związek z oceną skarżącego, że z żadnego przepisu K.p.a. ani przepisu szczególnego (w tym ustawy o sse) nie wynika uprawnienie organu do określania w zezwoleniu okresu ważności zezwolenia. Oznacza to dla skarzącego, że konsekwencją niezgodności między ustaloną w rozporządzeniu z 2008 r. datą okresu działania strefy, a postanowieniami zezwolenia w tym zakresie jest stwierdzenie nieważności tych klauzul zezwolenia, które określają datę jego ważności do dnia 15 listopada 2017 r., jako wydanych bez podstawy prawnej.

Jak już wskazano, Sąd nie podziela powyższych poglądów skarżącego, gdyż przede wszystkim uważa, że interpretacja przepisów ustawy sse nie może być oderwana od celów tej ustawy, jednoznacznie określonych w art. 3. Zgodnie z tym przepisem, "Strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej."

Ustawodawca przywiązuje do przedstawionych celów ustanowienia strefy istotną wagę, nawiązując do nich bezpośrednio m.in. w art. 4 ustawy, regulującym ustanawianie strefy przez Radę Ministrów ("- biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą"), a także w art. 5a, regulującym m.in. zniesienie strefy przed upływem okresu, na jaki została ustanowiona ("mając na względzie realizację celów, o których mowa w art. 3").

W konsekwencji należy uznać, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one za zadanie osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawy o sse, głównie w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę (np. zwolnień od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych), przy czym istotne znaczenie ma utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Artykuł 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, jednakże zmiana taka nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

W rozpatrywanym przypadku granice pomocy publicznej. zostały ustalone w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że granice pomocy publicznej są m.in. pochodną okresu, na jaki udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Zezwolenie, mające formę decyzji administracyjnej, wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy, na czas oznaczony – mimo usunięcia tej zasady z ustawy sse (w brzmieniu pierwotnym art. 16 ust. 9 oraz ustalonym w ustawie zmieniającej dnia 22 października 1997 r.), który wyznacza – z jednej strony – data wydania zezwolenia, z drugiej zaś – data wygaśnięcia zezwolenia (z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa – art. 19 ust. 1 ustawy). W przeciwieństwie zatem do różnego rodzaju zezwoleń i koncesji, które wydawane są na określony czas (np. dziesięciu lub piętnastu lat) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy ustalane są w inny sposób, poprzez określenie konkretnej daty wydania i wygaśnięcia zezwolenia.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy w jej obecnym brzmieniu stanowi, że ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Żaden przepis nie określa jednak liczby dopuszczalnych przetargów, a jeszcze do 1 maja 2004 r. powołany przepis dopuszczał odstąpienie od przeprowadzenia przetargu i rokowań – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarki lub charakterem działalności gospodarczej na terenie strefy.

W rezultacie ustalenie daty początkowej, od której przedsiębiorca uzyskuje zezwolenie, ma dla przedsiębiorcy istotne znaczenie i powinno stanowić istotny element decyzji (zezwolenia). Podobnie ustalenie daty wygaśnięcia pozwolenia jest o tyle istotne dla przedsiębiorcy, że wyznacza okres, w którym może on korzystać z pomocy publicznej w formach i zakresie dopuszczonych w danej strefie. Określenie tej daty w akcie indywidualnym jest swoistą gwarancją uprawnień przedsiębiorcy w tym zakresie.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, przedłużenie okresu działania strefy w rozporządzeniu Rady Ministrów nie powoduje niejako automatycznie - ex lege, przedłużenia okresu wygaśnięcia konkretnego zezwolenia, wydanego na rzecz określonego przedsiębiorcy. W obecnym stanie prawnym niezbędna jest jeszcze sama zmiana zezwolenia, z samej nazwy "uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej." Podlega to ocenie organu, a sama decyzja ma charakter uznaniowy – zależny właśnie od zakresu dopuszczonej w danej strefie pomocy publicznej (na ten temat por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. VI SA/Wa 1239/07 z dnia 17 października 2007 r. oraz o sygn. 1019/10 z dnia 7 września 2010 r.).

Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o sse minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4.

Przypomnieć tu trzeba, że powołane wyżej przepisy art. 19 (z wyłączeniem ust. 2, który został zmieniony ustawą zmieniającą ustawę o sse) mają następujące brzmienie:

"3. Zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca:

1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub

2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub

3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

4. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1."

W wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11 Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się zarówno do celów ustawy, jak i kwestii procesowych zmiany zezwolenia (LEX nr 1215857) wywiódł następujące tezy:

"1. Ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 1 do 7 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach, służące nadrzędnemu celowi tej ustawy, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Przyjęcie jako jednego z podstawowych założeń działania, mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy, przekłada się na podstawowy i ujęty w art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę określonej liczby osób przez określony czas, co ściśle współgra z art. 19 ust. 4 powyższej ustawy i ustanowionym zakazem zmiany zezwolenia przez obniżenie przyjętego poziomu zatrudnienia.

2. Art. 16 ust. 4 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych wyznacza szczególne zasady dokonywania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy, wpisując się tym samym w możliwość przewidzianą przepisem art. 163 k.p.a. dozwalającym zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach i na innych zasadach, niż określone w rozdziale 13 k.p.a."

Odnosząc się do norm K.p.a. wymienionych w tezie drugiej przytoczonego orzeczenia przypomnieć trzeba, że na mocy art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne; zaś rozdział 13 K.p.a., obejmujący art. 154 – 163, reguluje kwestie uchylenia zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji, a więc tzw. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, obejmujące przypadki weryfikacji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych.

W przytoczonym orzeczeniu NSA wskazał zatem, że zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej, powinna być dokonana w trybie art. 163 K.p.a., oczywiście z zachowaniem wymagań określonych w przepisach szczególnych, tzn. ustawy sse, z wyłączeniem innych trybów przewidzianych w rozdziale 13 K.p.a.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione stanowisko NSA.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc w istocie zarzut odmowy przez organ stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, iż została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest w rozpatrywanej sprawie nietrafiony.

Jak bowiem podkreślił organ, zezwolenie, o zmianę którego wnioskowano, zostało wydane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. i określiło datę obowiązywania zezwolenia pokrywającą się z datą ustaloną w powołanym rozporządzeniu. Jak też już wskazano, zmiana tej daty w rozporządzeniu z 2008 r., będącym aktem generalnym, nie powodowała ex lege zmiany daty wygaśnięcia zezwolenia ustalonej w decyzji, a więc w akcie indywidualnym o charakterze uznaniowym, którego zmiana co do terminu obowiązywania powinna spełniać warunki określone w przepisach szczególnych, tzn. ustawy o sse, dotyczące zwłaszcza – jak wyżej wskazywano – utrzymania w określonych granicach pomocy publicznej. Nie można zatem twierdzić – jak to czyni skarżący – że odmowa zmiany decyzji w trybie stwierdzenia nieważności doprowadziła do rażącego naruszenia prawa.

W tych warunkach, wobec wadliwości samego trybu zmiany zezwolenia, rozważania na temat możliwości zmiany w tym trybie decyzji, w części odnoszącej się do daty jej obowiązywania, nie mają znaczenia.

Odnosząc się do kompetencji ministra do określenia w zezwoleniu dat jego obowiązywania: początkowej i końcowej, a także – co w ogóle pominięto w tej sprawie – terminów pośrednich tegoż zezwolenia, wystarczającą podstawę do zawarcia takich ustaleń w zezwoleniu stanowi - w ocenie Sądu - art. 16 ust. 1 i 2 ustawy sse. Przepisy te stanowią, co następuje:

"Art. 16. 1. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem".

2. Zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności:

1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników;

2) dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę;

3) terminu zakończenia inwestycji;

4) maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy;

5) wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1."

Z kolei, zgodnie z art. 75 a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) "Koncesja, zezwolenie, zgoda, licencja albo wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania działalności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony." Jak wynika więc z tego przepisu, zasadą jest więc wydawanie tego rodzaju aktów dotyczących działalności gospodarczej na czas nieokreślony. Jednakże w ust. 2 wspomnianego przepisu ustawa stanowi, że "Wprowadzenie wyjątku od zasady określonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny."

Należy podkreślić, że w wykazie działalności gospodarczej, której wykonywanie wymaga uzyskania zezwolenia, zgodnie z określonymi przepisami, w art. 75 ustawy wymieniono ustawę z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. W przepisie art. 4 ust. 1 ustawy sse, który upoważnia Radę Ministrów do ustanowienia strefy w drodze rozporządzenia stwierdzono, że w tym rozporządzeniu określa się (pkt 3) okres, na jaki ustanawia się strefę - biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą. Jest to, w ocenie Sądu, przepis ustawy odrębnej, który dopuszcza wprowadzenie wyjątku od zasady wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie na czas nieokreślony.

Z tego względu, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o sse minister właściwy do spraw gospodarki miał prawo skonkretyzować termin – poprzez określenie daty rozpoczęcia działalności i daty wygaśnięcia decyzji – na jaki zostaje udzielone zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Daty te nie mają znaczenia wyłącznie informacyjnego, lecz stanowią istotne ustalenia decyzji (zezwolenia), stanowiące konkretyzację powołanego wyżej art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy o sse.

Sąd podziela ocenę organu, że zawarty w art. 16 ust. 2 ustawy o sse odnosi się do określenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i nie ogranicza zakresu przedmiotowego zezwolenia.

Z powyższych powodów Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o sse. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia przepisów postępowania: art. 107 § 2 k.p.a. stanowiącego, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.