Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie na uchwałę Rady Miejskiej w Brzozowie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXIII/234/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1, § 4, § 9 ust. 10, § 11 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 1 i § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzozowie (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała nr XV/234/2016 Rady Miejskiej w Brzozowie (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzozów", którą wydano w następujących okolicznościach.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.c.p.g."), uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzozów", stanowiący załącznik do uchwały (dalej w skrócie: "Regulamin").

Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

1) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 4 ust. 2 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej ograniczenia zakresu dozwolonych zachowań adresatów normy tylko do przeprowadzania wyłącznie "drobnych napraw", przy zastosowaniu jednocześnie sformułowania nieprecyzyjnego, którego użycie w akcie prawa miejscowego stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z której wynika postulat tworzenia jasnego i precyzyjnego prawa;

2) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu uregulowania zawierającego wymóg uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie czynności mycia pojazdu, co stanowi materię zastrzeżoną dla norm cywilnoprawnych, a nadto nałożenie z przekroczeniem delegacji ustawowej obowiązku mycia pojazdów na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej nakazu odbioru nieczystości ciekłych przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Burmistrza Miasta Brzozowa, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w treść stosunków cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami prawa cywilnego;

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 Regulaminu sposobu usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika, podczas gdy określenie sposobu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie z przekroczeniem delegacji ustawowej ograniczenia w § 9 ust. 10 Regulaminu, iż odpady budowlane będą przyjmowane w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, jedynie do tych, które zostały wytworzone w wyniku prowadzenia drobnych robót nie wymagających pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru ich prowadzenia do starosty, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie daje uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń;

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 11 pkt 2 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej katalogu zasad jakimi winni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów;

7) art. 2 , art. 7, art. 94 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 12 ust. 3 pkt 1 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej nakazu wyprowadzenia psów jedynie na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź agresywnych jedynie w kagańcu i smyczy, i tylko przez osoby dorosłe, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a w szczególności z art. 5 tej ustawy, przy jednoczesnym zamieszczeniu pojęć "psa rasy dużej i olbrzymiej" "zachowującego się w sposób agresywny " co stanowi kategorie niezdefiniowane ustawowo, a tym samym rażąco naruszające zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika postulat tworzenia jasnego, precyzyjnego i zrozumiałego prawa;

8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie § 15 ust. 1 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji gryzoni, podczas gdy upoważnienie ustawowe daje prawo do określenia jedynie obszarów i terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2, § 9 ust. 10, § 11 pkt 2, § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi na poparcie postawionych zarzutów Prokurator powołał orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej przy nałożeniu obowiązku mycia pojazdów na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji Rada Miejska stwierdziła, że wymagania wprowadzone w Regulaminie wynikają z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Zdaniem Rady Miejskiej nałożony obowiązek stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami.

Odnosząc się do § 3 ust. 1 Regulaminu dotyczącego sposobu usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika, Rada Miejska wskazała, że jest to zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. określenie "szczegółowych" zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Wyraz "szczegółowy" wedle Słownika języka polskiego PWN oznacza "dokładny, zawierający wiele szczegółów". Zatem w przedmiotowej uchwale winno znaleźć się wskazanie, w jaki sposób owo uprzątanie błota, śniegu, lodu itp. winno się odbywać. Zapis zawarty w § 3 ust. 1 Regulaminu nie wykracza więc poza upoważnienie ustawowe.

Rada Miejska zgodziła się z Prokuratorem, że w § 9 ust. 10 Regulaminu zdefiniowano pojęcie, którym posługuje się u.c.p.g. w art. 4 ust. 2 pkt 1 (odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne), jednakże definicja ta nie stanowi nowej jakości wpływającej na treść lub znaczenie regulowanej materii, natomiast jednoznacznie służy ułatwieniu rozumienia i korzystania z Regulaminu przez mieszkańców Gminy Brzozów. Zdefiniowanie pojęcia odpadów budowlanych narusza więc § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jednakże naruszenie to nie ma charakteru istotnego, gdyż nie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a tylko takie mogą być uznane za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tożsame zastrzeżenia Rada Miejska podniosła w stosunku do zarzutu posłużenia się pojęciem "drobnych napraw" w § 4 ust. 2 Regulaminu.

Rada Miejska wskazała, że Prokurator w sposób nieprecyzyjny zarzuca naruszenie § 11 pkt 2 Regulaminu w sytuacji, gdy przedmiotowy Regulamin zawiera w swej podstawowej jednostce redakcyjnej paragraf (§ 11), a ten z kolei podzielony jest na ustępy, i w dalszej kolejności na punkty.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 nakazów na właścicieli psów Rada Miejska podniosła, że jest uprawiona do nakładania obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, zgodnie z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Organ nie wprowadził bezwzględnego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz ustalił sposób postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenach ogólnodostępnych nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wiadome jest zatem, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe z uwzględnieniem ras zwierząt i cechy agresywności. Wprowadzając taki zapis, Rada Miejska kierowała się dobrem i bezpieczeństwem ludzi przebywających na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, a także dobrostanem samego zwierzęcia, dla którego niejednokrotnie doprowadzenie do stanu posłuszeństwa i kontroli sprawowanej przez właściciela zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest daleko bardziej niehumanitarne niż sam spacer na smyczy i w kagańcu.

Reasumując Rada Miejska stwierdziła, że o ile część zarzutów tj. dotyczących § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu można uznać jako zasadne, to nie mają one waloru na tyle istotnego, aby zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu w tym zakresie. Zaskarżony Regulamin został stosownie do art. 4 ust. 1 u.c.p.g. przedłożony właściwemu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, który nie zgłaszał zastrzeżeń do jego treści. Przedmiotowy Regulamin będący załącznikiem do uchwały nr XXIII/234/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r. był też przedmiotem analizy co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa organu nadzoru tj. Wojewody Podkarpackiego, który nie stwierdził podstaw do jego zakwestionowania. Rada Miejska wyjaśniła, że w związku z nowelizacją u.c.p.g. pracuje aktualnie nad nowym Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzozów, i przy jego podejmowaniu, analizując uzasadnienie złożonej skargi, weźmie pod uwagę podniesione przez Prokuratora zastrzeżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi

art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym

w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.

Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

1. Sąd podziela zarzuty skargi wobec § 4 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, który: a) uzależnia możliwość mycia samochodów poza myjniami od udzielenia zgody przez właściciela nieruchomości, na której pojazd ma być myty oraz od realizacji tej czynności na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości; b) dopuszcza prowadzenie napraw poza warsztatami wyłącznie własnych pojazdów mechanicznych oraz ogranicza je jedynie do "drobnych napraw".

W § 4 Regulaminu Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia Regulaminu). Z delegacji ustawowej jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Tymczasem Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej, ingerując bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności. W ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na nieruchomości, której właściciel wyraził na to zgodę oraz na wydzielonych i utwardzonych częściach tej nieruchomości. Takie samo stwierdzenie odnosi się do uregulowania z którego wynika, że naprawa pojazdów samochodowych, poza warsztatami samochodowymi, może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym "drobne naprawy" własnych pojazdów mechanicznych oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz zapobiegania negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym ograniczenie emisji hałasu i spalin. Powyższe uregulowania, jako nieznajdujące upoważnienia ustawowego, nadto ograniczające prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości, stanowiące w sposób niejasny i nieprecyzyjny

o dozwolonych zachowaniach w zakresie określenia "drobnych napraw" oraz wkraczające w uregulowania Kodeksu cywilnego z zakresu prawa sąsiedzkiego, nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym. Poza tym regulacja § 4 Regulaminu z uwagi na posłużenie się zwrotem "uciążliwości" jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności

z zasadami techniki prawodawczej. Wszystko to oznacza, że § 4 Regulaminu jest nieprawidłowy.

2. Rację ma prokurator zarzucając, że § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w sposób nieuprawniony i nieznajdujący umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zorganizowania odbioru nieczystości ciekłych wyłącznie przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Burmistrza Miasta Brzozowa. Zasadność podniesionego w skardze zarzutu została przyznana przez Radę Miejską w Brzozowie – s. 3 odpowiedzi na skargę.

3. Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 Regulaminu, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika "w sposób mechanicznych lub ręczny, celem zapewnienia bezpiecznego poruszania się pieszych".

Unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a stanowi kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań

w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta

w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Z tych samych przyczyn Sąd nie mógł zaakceptować treści § 3 ust. 1 określającej sposób usuwania zanieczyszczeń

z chodników.

4. Zasadnie zakwestionowano § 9 ust. 10 Regulaminu, który dopuszcza przyjmowane w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, jedynie takich odpadów budowlanych, które zostały wytworzone w wyniku prowadzenia drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) u.c.p.g. (oznaczenie na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) wynika kompetencja Rady Gminy do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m.in. odpady budowlane i remontowe. Brak było zatem podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót – wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 156/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Po 593/15.

5. Stwierdzono nieważność § 11 ust. 2 Regulaminu, który zobowiązywał właścicieli nieruchomości do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez używanie toreb wielokrotnego użytku do codziennych zakupów, kompostowania odpadów zielonych, kupowania produktów w opakowaniach zwrotnych, zgniatania butelek i opakowań przed wrzuceniem ich do pojemnika, oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym.

Przywołane zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może jednak narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać, czy też co robić z własną odzieżą. Wskazane postanowienia regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Podobnie, podstawy takiej nie stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców

o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Wr 153/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19.

6. Wadliwy jest również § 12 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, który wprowadza nakaz wyprowadzenia psów jedynie na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź zachowujących się agresywnie jedynie w kagańcu i smyczy, i tylko przez osoby dorosłe.

Powołane unormowanie wprowadza generalny nakaz wyprowadzania psów

jedynie na smyczy, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych. Zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost

z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to

w ustawach – wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1311/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1138/19.

Z tych względów należało przyjąć, że § 25 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Wadliwe jest również zobowiązanie do wyprowadzania na smyczy i w kagańcu "psów ras dużych i olbrzymich" bądź "zachowujących się w sposób agresywny". Przywołane unormowanie zawiera zwroty niedookreślone i mogące prowadzić do zabronionego ustawą o ochronie zwierząt niehumanitarnego traktowania zwierzęcia. W § 12 ust. 3 pkt 1 uregulowano kwestię wyprowadzania psów: "zachowujących się w sposób agresywny", "ras dużych i olbrzymich" - co stanowi zwroty niedookreślone (zwrotem aktu wyższej rangi jest wyłącznie zwrot "pies rasy uznawanej za agresywną" - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, Dz. U. Nr 77, poz. 687 z późn. zm.), "wyłącznie przez osoby dorosłe" - co również zwrot niedookreślony (art. 10 § 1 k.c. definiuje osobę pełnoletnią a nie dorosłą). Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa,

w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie – zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn.

II SA/Bk 217/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1545/19.

7. Niezgodny z prawem jest również § 15 ust. 1 Regulaminu, który

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego – art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. (oznaczenie na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) wskazuje podmioty zobowiązane do deratyzacji. Norma kompetencyjna przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje zatem aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela, użytkownika bądź zarządcę. Kwestia ta była już przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych – zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn.

II OSK 3026/14 wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 48/20.

Z wyłożonych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku – art. 147 P.p.s.a.