Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 931/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 931/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 lipca 2015 r. A. M. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie zamiaru budowy - wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 4,5 m³ na dobę na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], a następnie wykonał ją we wrześniu 2015 r.

Po sprawdzeniu zgłoszenia pod względem formalnym i merytorycznym, Starosta Iławski postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków w zgłoszeniu. Przesyłka zawierająca to postanowienie była dwa razy awizowana, ale nie została odebrana przez zgłaszającego. Uznając przesyłkę za skutecznie doręczoną Starosta, na skutek nieusunięcia przez zgłaszającego nieprawidłowości w zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 5 pkt 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) decyzją z dnia [...] września 2015 r. wniósł sprzeciw w sprawie. Przesyłka zawierająca decyzję Starosty, po dwukrotnej próbie jej doręczenia, nie została odebrana przez skarżącego wobec czego organ uznał ją za skutecznie doręczoną.

Następnie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie PINB), po przeprowadzeniu kontroli wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia - wymaganych dokumentów zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W związku z niewykonaniem przez skarżącego tego obowiązku w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 3 października 2016 r., decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie W-MWINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przydomowa oczyszczalnia ścieków realizowana po wzniesieniu budynku mieszkalnego, czyli nieobjęta pozwoleniem na budowę, traktowana jest jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wymagający zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze procedurę wynikająca z art. 49b Prawa budowlanego, wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., organ zgodnie z przepisami nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej oczyszczalni.

W wyniku uwzględnienia skargi A. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Ol 127/17, uchylił powyższą decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ powołał się wprawdzie na decyzję Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. zawierającą sprzeciw, ale w aktach sprawy brak jest jednoznacznego wyjaśnienia, czy decyzja ta jest ostateczna i od jakiej daty. Wskazano również, że organ odwoławczy nie ustalił, czy w odniesieniu do przedmiotowej decyzji Starosty nie toczy się żadne postępowanie nadzwyczajne, co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na możliwość podjęcia przez właściwy organ postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 lub art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a.

W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania, W-MWINB decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 28 lipca 2017 r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że decyzja w sprawie sprzeciwu stała się ostateczna w dniu 7 października 2015 r. i w stosunku do niej nie toczą się inne postępowania. W związku z tym stwierdzono, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. wnosząca sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, zaś organ pierwszej instancji nie miał innej możliwości jak wszcząć postępowanie naprawcze.

Skargę na wskazaną decyzję wywiódł A. M., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącego wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. Zwrócono się do Starosty I., który jednoznacznie potwierdził walor ostateczności spornej decyzji. Skoro decyzja o sprzeciwie pozostaje w obrocie prawnym, a skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., to organ nadzoru budowlanego prawidłowo nakazał rozbiórkę tej oczyszczalni. Skuteczne zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany uniemożliwia wykonanie obiektu. Nie było rolą organu, jak oczekiwałby tego skarżący, dokonywanie własnych ustaleń poprzez analizę akt sprawy co do tego, czy decyzja Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. jest ostateczna. Organ nadzoru budowlanego nie mógł też badać w tym postępowaniu, czy decyzja Starosty została prawidłowo doręczona skarżącemu. Ta kwestia została rozstrzygnięta w poprzednim postępowaniu w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5 pkt c Prawa budowlanego w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zgodność z prawem decyzji Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przez A. M. przydomowej oczyszczalni ścieków nie może być przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania przed WSA w Olsztynie.

W oparciu o powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 5 pkt c Prawa budowlanego w związku z art. 134 P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. wnosząca sprzeciw od zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przez skarżącego nie mogła być przedmiotem kontroli w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny został nieprawidłowo sporządzony.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 684/05, opub. w Lex nr 273665). Nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nie objęcia rozpoznaniem zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, opub. w Lex 745778). Jeżeli bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mimo więc wadliwości w samej konstrukcji skargi kasacyjnej, istotą zarzutu skarżącego kasacyjnie jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a nie prawa materialnego poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotem tej sprawy powinna być także kontrola decyzji Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia przez skarżącego zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

Z tym zarzutem i popierającą ją argumentacją nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] rozstrzygającego w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i taki właśnie przedmiot tej sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Przedmiotem tej sprawy nie była i nie mogła być kontrola decyzji Starosty I. z dnia [...] września 2015 r. znak [...] wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia budowy wyżej opisanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzja ta dotyczy odrębnej sprawy i w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał skargi wniesione od tej decyzji.

Okoliczność, że warunkiem prowadzenia postępowania na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowalnego jest stwierdzenie wykonania robót budowlanych bez uprzedniego skutecznego zgłoszenia nie oznacza jeszcze, że sprawa objęta zgłoszeniem i wniesionym od tego zgłoszenia sprzeciwem oraz sprawa dotycząca legalizacji robót budowlanych wykonanych mimo wniesienia sprzeciwu stanowi jedną sprawę administracyjną. Są to różne sprawy, prowadzone na podstawie odmiennych norm prawa materialnego określających kompetencje różnych organów administracyjnych.

Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego przez organ sprzeciwu miała prawo do wniesienia od tego sprzeciwu odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W chwili, w której taka decyzja stała się ostateczna, strona mogła domagać się wszczęcia któregoś z postępowań nadzwyczajnych, o ile spełnione byłyby określone prawem przesłanki. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem rozpoznania tej sprawy.

Ponadto zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 30 ust. 5 pkt c Prawa budowlanego w ogóle nie podaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej przyczyny, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie zawierał i nie zawiera żadnych punktów. Skoro nie ma określonego przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisu, to nie można dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jako naruszającego nieistniejący przepis.

W związku z powyższym skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.