Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. i E. B. s.c. w G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr 480000/71/236394/2021 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 11 sierpnia 2021 r. znak 480000/71/236394/2021 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID) w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 – dalej jako rozporządzenie), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z 16 czerwca 2021 r. odmawiającą K. i E. B. wspólnikom B spółka cywilna (dalej jako strona, skarżący) zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2021 r.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona 5 maja 2021 r. złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku uiszczania opisanych wyżej składek za marzec i kwiecień 2021 r. We wniosku o zwolnienie wskazała kod PKD przeważającej działalności gospodarczej 55.10.Z.

ZUS Oddział w Z. rozpoznając wniosek strony stanął na stanowisku, że zgodnie z § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Strona jakkolwiek podała we wniosku kod uprawniający ją do uzyskania zwolnienia, jednak ZUS stwierdził kod przeważającej działalności inny niż ten wskazany we wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał również, że anuluje pismo z 20 maja 2021 r. znak [...] informujące o zwolnieniu strony z obowiązku uiszczania składek za ten okres.

Strona nie zgodziła się z tym stanowiskiem i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała w jego uzasadnieniu przede wszystkim na prawidłowy kod przeważającej działalności gospodarczej. Nadto odnośnie anulowanego pisma informującego o zwolnieniu wskazała, że stanowiło ono ostateczną decyzję przyznającą zwolnienie. Do wniosku strona dołączyła zestawienie przychodów za lata 2018 – 2021 oraz raport z kasy fiskalnej na 30 grudnia 2020 r., celem wykazania rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Prezes ZUS, który ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że poddał analizie dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dowody, lecz z bazy REGON wynika inny niż uprawniający do zwolnienia kod prowadzonej działalności gospodarczej.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 31 zq ust. 8 w zw. 31 zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów jako podstawy do odmowy prawda do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie prowadzili działalności o kodzie PKD 55.10.Z;

- naruszenie przepisów procesowych z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy skarżący rzeczywiście prowadził działalność oznaczoną kodem PKD 55.10.Z jako działalność przeważającą oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze skarżący domagali się przeprowadzenia dowodów z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, zestawienia przychodów za lata 2018-2021, fiskalnych raportów okresowych, znajdujących się w aktach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa).

Na wstępie należy wskazać, że art. 31zo ust. 1 – 3, ust. 10 i 10 ustawy COVID-19 stanowi, że płatnika zwalnia się z opłacania należności z tytułu składek, jeżeli ten spełni warunki przewidziane ustawą. Nadto § 10 ust. 1 – 2b rozporządzenia posługuje się tym samym sformułowaniem "zwalnia się" na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy COVID-19. Oznacza to, że pozytywne rozpatrzenie wniosku strony nie wymaga od organu wydania decyzji w tym przedmiocie. Wynika to z art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19, który stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2. Decyzję wydaje się w przypadku odmowy zwolnienia, o czym stanowi art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Przepisy ten mają zastosowanie niezależnie od tego, czy zwolnienie następuje na podstawie ustawy COVID-19, czy rozporządzenia.

Z przedstawionego w decyzji organu I instancji opisu stanu faktycznego sprawy wnika, że pismem z 20 maja 2021 r. poinformowano skarżących o zwolnieniu, które następnie zostało anulowane decyzją ZUS z 16 czerwca 2021 r. Zdaniem Sądu pismo informujące o zwolnieniu nie tylko jest informacją dla strony o sposobie załatwienia jej wniosku, ale potwierdza udzielenie zwolnienia czyli dokonanie czynności materialno – technicznej z zakresu administracji publicznej. Czynność taka jest podejmowana wówczas, gdy – z jednej strony - przepis prawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, z drugiej – gdy organ uwzględnia żądanie strony w pełnym zakresie i nie ma potrzeby uruchamiania trybu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. W przypadku jednak, gdy sprawy załatwiane pozytywnie w trybie czynności materialno – technicznej są rozpatrywane negatywnie dla strony, wówczas konieczne jest wydanie decyzji. Organ przyznał stronie zwolnienie, o czym powiadomił ją pismem z 20 maja 2021 r. Z tą datą – wobec załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony - organ utracił prawo do zmiany swego stanowiska. Jakkolwiek informacja o zwolnieniu – jak już wspomniano – potwierdza dokonanie czynności materialno – technicznej, to nie do przyjęcia jest twierdzenie, że organ może dowolnie i w każdym czasie zmieniać swoje rozstrzygnięcie tylko z tego powodu, że nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, nawet jeśli nie miał takiego obowiązku. Wszak na podstawie tej czynności, potwierdzonej przesłaną informacją, nastąpił już określony skutek materialnoprawny w postaci zwolnienia z opłacania składek; od dnia doręczenia owego pisma na stronie nie ciążyły już żadne należności składkowe w zakresie objętym zwolnieniem. Nie można przyjąć, że na skutek wycofania się przez ZUS z tego zwolnienia, "anulowania" go dokonanego zresztą bez wskazania podstawy prawnej, część składek "reaktywowała się" i znów stronę obciąża (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 13/22).

Odnosząc się do stanowiska organu co do przesłanek zwolnienia z opłacania składek, Sąd zajął następujące stanowisko:

Powołany na wstępie przepis rozporządzenia wprowadza katalog przedmiotów działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, uprawniających do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Po myśli § 10 ust. 3 zaś oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. W przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD (art. 31zy ust. 4 i 5 ustawy COVID-19).

Na gruncie spraw pomocy udzielanej w oparciu o Tarcze antykryzysowe mające na celu łagodzenie negatywnych skutków epidemii wirusa COVID-19 zważyć należy z jednej strony powołany wyżej ust. 3, który nakazuje organowi odnosić się bezpośrednio do rejestru REGON na co powołały się organy, a przepisem art. 31zt ustawy COVID-19, który stanowi, że obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Jakkolwiek w niniejszej sprawie podstawą zwolnienia ze składek jest przepis § 10 rozporządzenia, a nie art. 31zo ustawy COVID-19, niemniej jednak rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3. Delegacja ustawowa zatem nie modyfikuje trybu rozpoznania wniosku przewidzianego w art. 31zt ustawy COVID-19. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. Obowiązek stosowania przepisów kpa zaś zrodził po stronie organu obowiązki dowodowe, których ten nie wypełnił.

W ocenie Sądu sformułowanie "działalność oznaczoną wg PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej.

Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Ma on charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi.

Podobnie rodzaj deklarowanej w CEiDG działalności jest także oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów. Może być kwestionowany, ponieważ stan stwierdzony takim oświadczeniem jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu. (tak Sąd Najwyższy w wyrokach z 7 stycznia 2013r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016r., sygn. akt II UK 402/15, publ. w systemie Legalis).

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 614/20, wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 433/21).

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że sama treść wpisu do rejestru REGON lub CEiDG nie może świadczyć o przeważającej działalności podmiotu.

Należy także wziąć pod uwagę cel ustawy COVID-19 oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia, który wynika wprost z ich tytułów, a jakim jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m. in. łagodzenie skutków społeczno – gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel wprowadzonych przepisów, Sąd stanął na stanowisku, że pomoc przewidziana w § 10 rozporządzenia winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w ustawie jako uprawniający do zwolnienia i stan taki trwał w dniu wskazanym w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu organ dostrzegając rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi we wniosku a wpisem w CEiDG lub REGON winien ją wyjaśnić. Niewystarczające bowiem jest odwołanie się do danych w rejestrze wobec jednoznacznego stanowiska strony co do tego jaką działalność prowadzi. Już samo ustalenie przez organ, że kod PKD przeważającej działalności wskazany we wniosku nie znajduje odzwierciedlenia w rejestrze REGON winien skłonić organ do wyjaśnienia rozbieżności i zbadania, jaką działalność strona prowadziła w okresie porównawczym.

Nie można pominąć art. 79a § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu przede wszystkim w zakresie dotyczącym pisma informującego o przyznaniu zwolnienia i jego skutków. Jeżeli organ uzna za zasadne dalsze badanie przedmiotu działalności skarżących, to zastosuje omówione wyżej przepisy kpa. Organ nawet nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez stronę potwierdzających przedmiot działalności gospodarczej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 ppsa. Zasądzoną kwotę stanowi wynagrodzenie adwokata zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.