Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], k.m. [...], obręb [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej niezabudowanego gruntu.

[...] w [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 1996 r. Rep. [...] przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa działającą pod firmą - [...] S.A. w [...]. Następnie, jak wynika z aktu notarialnego z [...] sierpnia 2006 r. Rep. [...] [...] S.A. w [...] oraz [...] S.A. w [...] połączyły się poprzez zawiązanie spółki [...] w [...]. Wnioskodawca posiada zatem przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Z treści [...] wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej ww. działki nr [...], nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa ujawniono, na podstawie notarialnych umów sprzedaży z [...] marca 1973 r. [...], [...] kwietnia 1973 r. [...] i [...] sierpnia 1975 r. Rep [...]. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej.

Organ II instancji zaznaczył, że okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Minister wskazał, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy, tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.

Zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej.

Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.).

Organ odwoławczy podkreślił, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wnioskodawczyni załączyła dokumenty potwierdzające, jej zdaniem, istnienie ww. dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawczyni na wskazanych gruntach.

W ocenie Ministra w okolicznościach przedmiotowej sprawy akty notarialne umów sprzedaży z [...] marca 1973 r. Rep. [...], z [...] kwietnia 1973 r. [...] i z [...] sierpnia 1975 r. [...], na podstawie których przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] działając w imieniu Skarbu Państwa nabyło grunt obejmujący działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości.

Jak wynika z treści ww. umów przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.). W takim wypadku skutkiem zawarcia ww. umów było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu.

Organ wskazał, że stosownie do art. 87 obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek.

Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna była zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Zgodnie więc z powyższym, do wystąpienia skutku określonego w art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w postaci przejścia z mocy prawa w zarząd na rzecz jednostek państwowych gruntów stanowiących własność państwa, koniecznym jest stwierdzenie, że grunty te były uprzednio przekazane na rzecz jednostek państwowych w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej.

Minister podkreślił, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest decyzji wydanej przed datą 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu przedmiotowych gruntów w użytkowanie na rzecz ww. przedsiębiorstwa, dlatego nie można stwierdzić, że nastąpił skutek określony w art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w postaci przejścia nieruchomości w zarząd.

Zatem sam fakt nabycia przez Skarb Państwa, na potrzeby [...] w [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego, jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo państwowe, nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez [...] w [...] prawa użytkowania tej nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r.

Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero powołany wyżej art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto art. 8 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy, wskazywał, że nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.

Minister podkreślił, że przedstawione umowy sprzedaży zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży.

Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2019 r. wskazał, że wpis w dziale drugim KW nr [...] o treści: "własność Państwowa pod zarządem i w użytkowaniu [...] w [...] " nie może świadczyć o istnieniu prawa zarządu, bowiem został on ujawniony na podstawie ww. notarialnych umów sprzedaży.

Minister zaznaczył ponadto, że Wojewoda [...] zwrócił się do wnioskodawczyni, Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta [...] o przedłożenie dowodów przewidzianych w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Dokumenty takie nie zostały jednak przedstawione.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził, aby przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...]. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego ww. niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].

[...] w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że organ wadliwie uznał, że objęty zaskarżoną decyzją grunt nie znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowy z 6 lipca 2021 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zdaniem Sądu skarga podlega oddaleniu.

Warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali - jest posiadanie przez te osoby, w dniu 5 grudnia 1990 r., tych nieruchomości w zarządzie. Opisany wymóg wynika z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami .

Z kolei art. 206 tej ustawy zawiera delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.

W dniu 10 lutego 1998r., na podstawie powyższej delegacji, zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.).

Zgodnie z paragrafem 5 powołanego rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących , wskazanych w paragrafie 4 dokumentów

1.decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2.decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem I sierpnia 1985 r.,

3.umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4.umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem I lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5.odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6.decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7.uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

8.protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem I sierpnia 1985 r.,

9.umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Ponieważ w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym strona skarżąca domagała się ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego opisanych w zaskarżonej decyzji działek nr [...], zatem rozważenia wymagało, czy przedłożone przez Spółkę dokumenty potwierdzają okoliczność posiadania przez jej poprzednika prawnego prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości.

Podkreślić należy, że przedłożony do akt sprawy dowód, z którego strona skarżąca wywodziła tytuł do dysponowania prawem zarządu (użytkowania) spornymi działkami przez jej poprzednika prawnego, a przez to i do żądania ustanowienia na rzecz Spółki prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiły umowy kupna sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego w dniu [...] oraz odpis z księgi wieczystej.

Zdaniem sądu ich analiza jednoznacznie dowodzi, że trafnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że nie świadczą one o oddaniu objętych wnioskiem działek w zarząd istniejący w dniu 5 grudnia 1990r. Skoro bowiem powyższe akty notarialne oraz treść odpisu księgi wieczystej nie nawiązują do treści jakiejkolwiek konkretnej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie mogą tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia tego prawa w żadnym czasie , a tym bardziej we wskazanej dacie 5 grudnia 1990r., gdyż art. 200 u.g.n. nakazuje, by prawo zarządu nieruchomości, wykazane zostało na ten dzień. Istotnym jest bowiem, że konkretna decyzja o przekazaniu opisanej w niej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie powinna zawierać określenie ich czasu i warunków . To zaś oznacza, że nawet wykazanie przez skarżącą spółkę faktu, że prawo takie przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu w jakiejkolwiek dacie, nie prowadzi jednak do wniosku, że prawo to utrzymywało się do grudnia 1990 r. Mówiąc inaczej, do zrealizowania przesłanek z art. 200 u.g.n. w zw. z przesłankami powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. nie wystarczy, by prawo zarządu (użytkowania) przysługiwało podmiotowi w dowolnym czasie, lecz niezbędne jest aby prawo to istniało w dniu 5 grudnia 1990 r.

Wskazanej okoliczności w odniesieniu do spornych działek skarżąca spółka ponad wszelką wątpliwość nie udowodniła. Nie wynika ona bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy.

Wbrew zarzutom skargi treść wskazanych wyżej umów notarialnych kupna sprzedaży nieruchomości nie dowodzi istnienia po stronie Skarżącej objętego wnioskiem prawa zarządu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wskazane dokumenty stanowią dowód, że istniała konkretna decyzja o oddaniu w zarząd ww nieruchomości , a w szczególności kiedy została wydana i co było jej przedmiotem. Analiza przedłożonych do akt sprawy aktów notarialnych potwierdza jedynie fakt zawarcia umów i nabycie spornych nieruchomości, jako części większej całości na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd nie znajduje argumentów aby zakwestionować stanowisko Ministra, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na przyjęcie , że w odniesieniu do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości wydana została decyzja o oddaniu jej w zarząd poprzednikowi prawnemu Skarżącej, a jedynie prawne władanie nieruchomością tj. oparte na stosownym tytule prawnym uprawniałoby Spółkę do skutecznego żądania ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego wskazanej działki. Jednakże faktu dysponowania wskazanym tytułem, w kontrolowanym postępowaniu, strona skarżąca nie wykazała i nie udowodniła zaś prawa użytkowania lub zarządu nie można domniemywać.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że także wnioskodawca postępowania zobowiązany do współdziałania z organem prowadzącym sprawę nie wskazał w jej toku na istnienie konkretnych podmiotów , które miałyby mieć wiedzę o fakcie wydania oznaczonej co do tożsamości decyzji oddającej sporne działki w zarząd, jej dacie oraz przedmiocie zawierającym opis objętych nią nieruchomości.

Nie jest również, w ocenie Sądu ,zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 107 par. 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ oparł się na zgromadzonym w aktach sprawy, prawidłowo z udziałem wnioskodawcy pozyskanym materiale dowodowym i w oparciu o ten materiał wyjaśnił w sposób wystarczający swoje stanowisko odnośnie dokonanego w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu organy administracji przeprowadziły zatem rzetelne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się decyzja ustanawiająca prawo zarządu m.in. zwracały się o to do strony skarżącej. Nie ma więc w kontrolowanej sprawie podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).