Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia 7 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 29 października 2005 r. J. A., spadkobierca H. A., zwrócił się do Wojewody o odszkodowanie za działkę nr [[...]] o pow. 233 m², położoną przy ul. S. w G.

Postanowieniem Wojewody z dnia 20 grudnia 2005 r. oraz rozszerzającym je postanowieniem z dnia 27 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej został wyznaczony do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 24 lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kpa, umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. S., stanowiącą działkę nr [[...]] o pow. 233 m² k.m. 19, opisaną w KW [[...]]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia 16 września 1977 r. Rep. A nr [[...]] H. A. sprzedała, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość objętą KW [[...]] położoną w G. przy ul. S., stanowiąca działkę nr [[...]] obszaru 1134 m² za cenę 100 338,00 zł. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (zeszyt [[...]]) działka nr [[...]] o pow. 1212 m² przy ul. S. uległa podziałowi na działki nr [[...]] o pow. 1134 m² i [[...]] o pow. 78 m², która została przeznaczona pod ulicę. Następnie działka nr [[...]] uległa podziałowi na działki nr [[...]] o pow. 233 m² , która została przeznaczona pod ulicę oraz nr [[...]] o pow. 901 m², która oznaczona została jako tereny budowlane. Podział ten został wprowadzony do operatu ewidencji gruntów w dniu 30 sierpnia 1977 r., pomimo tego w akcie nabycia nieruchomości wskazano działkę [[...]] o pow. 1134 m², według oznaczenia geodezyjnego sprzed podziału. Ponieważ odszkodowanie za przejęcie działki nr [[...]] o pow. 233 m², stanowiącej w dacie jej nabycia część działki nr [[...]], zostało ustalone w akcie notarialnym, postępowanie administracyjne uznał organ za bezprzedmiotowe.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł J. A. Podał, że w akcie notarialnym H. A. została wywłaszczona z dniem 16 września 1977 r. z nieruchomości przy ul. S. oznaczonej na karcie mapy [[...]] nr [[...]] o pow. 1134 m². Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 24 lutego 2012 r. dotyczy tylko działki nr [[...]] o pow. 233 m² i nie orzeka o całości wywłaszczonej nieruchomości. Działka nr [[...]] była w całości działką budowlaną, a podział wprowadzono do ewidencji gruntów 30 sierpnia 1977 r., o czym nie powiadomiono właścicieli. Zdaniem odwołującego niemożliwe jest dziś ustalenie wartości nieruchomości o pow. 233 m² jako części całości w chwili wywłaszczenia. Ponadto organ pierwszej instancji już w roku 2008 podjął decyzję o zwrocie nieruchomości całości działki nr [[...]] - tj. obszaru 1134 m².

Wojewoda decyzją z dnia 7 marca 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie prowadzone przed Prezydentem Miasta wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda stwierdził, że wydane postanowienie o wyłączeniu Prezydenta Miasta G. od załatwienia wniosku o odszkodowanie i wyznaczeniu Prezydenta Miasta S., spowodowało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ niewłaściwy. W sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa właściwym organem jest starosta, na obszarze działania którego nieruchomość jest położona. W niniejszej sprawie organem właściwym był zatem Prezydent Miasta G. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, a nie Prezydent Miasta S. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Z tej przyczyny wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. A. Jak wynika z treści skargi domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazuje na długotrwałość toczącego się postępowania zwraca uwagę na wyłączenie Prezydenta Miasta G. od załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, z uwagi na bezsporność stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając według wskazanych przepisów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a skarga nie zawiera zarzutów mogących prawidłowość tej decyzji podważyć.

Przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia odszkodowania za nieruchomość położoną w G., sprzedaną w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 i z 1982 r. nr 11, poz. 79). Decyzja umarzająca postępowanie w tej sprawie wydana została w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wyznaczonego jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na skutek postanowienia Wojewody z dnia 20 grudnia 2005 r. (rozszerzonego postanowieniem z dnia 27 grudnia 2005 r.). Postanowieniem tym wyłączono Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia spraw z wniosków skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną.

Tryb i sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określa rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który mógłby zastosowanie w niniejszej sprawie, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przytoczony przepis bowiem ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Stosownie do treści art. 142 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. (ust. 2).

Przytoczony ustęp 2 wprowadzony został wskutek nowelizacji u.g.n. z dniem 22 października 2007 r., a treść znowelizowanego przepisu jednoznacznie przemawia za wykładnią wykluczającą wyłączenie tego organu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą. W sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organem właściwym do jej rozpatrzenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na obszarze właściwości którego wywłaszczona położona jest nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.), przy czym prezydent miasta na prawach powiatu nie jest wyłączony od wydawania decyzji w tym przedmiocie, mimo że nieruchomość ta stanowi własność reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Nie można bowiem domniemywać braku kompetencji organu w sytuacji, gdy nie przewidział tego racjonalny ustawodawca, który wprowadzając do art. 142 u.g.n. ustęp 2 o przytoczonej treści wyraźnie i jednoznacznie określił zakres spraw, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, a prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczy to sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, rozliczeń z tytułu zwrotu i terminu zwrotu). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 380/07 (dostępny w internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 502/12 (LEX nr 1248819), wraz z rozważaniami poczynionymi na tym tle, co do tego że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) podjęta na tle sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przepisy u.g.n. nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma zatem fakt, że przepisy u.g.n. nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. W konsekwencji trafnie wskazał organ odwoławczy, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Właściwość tego organu uzasadnia również art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578) oraz wydane na podstawie art. 3 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), w którym G. jest wymieniona jako miasto na prawach powiatu. Przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, rolę organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która jest położona na terenie Gminy Miasta G. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

Na taką ocenę prawną nie ma wpływu fakt pozostawania w obrocie prawnym postanowienia wyłączającego Prezydenta Miasta G. i wyznaczającego do rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość inny organ – w tym przypadku Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Natomiast niewątpliwie skutkiem bezpodstawnego wyłączenia (ta konstatacja dotyczy tylko wyłączenia w odniesieniu do sprawy odszkodowania) była decyzja Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 lutego 2012 r., rozstrzygającego sprawę odszkodowania w pierwszej instancji, a więc podjęta przez organ niewłaściwy.

Prawidłowe jest w tym kontekście rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zasadnie organ odwoławczy ocenił wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji niewłaściwy w niniejszej sprawie jako dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a więc na skutek naruszenia przepisów o właściwości. Przy czym, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ani literaturze, przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości", obejmuje naruszenie każdego rodzaju właściwości, a więc rzeczowej, instancyjnej i miejscowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem właściwości miejscowej przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji.

Jednakże, co również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i literaturze, w sytuacji toczącego się postępowania instancyjnego wskutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie może orzekać w trybie nadzoru, czyli na podstawie art. 156 kpa, lecz wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 kpa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 21; z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81, ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 5; z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 190/96, LEX nr 29764; z dnia 13 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 12/96, LEX nr 30603; ponadto Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel LEX Warszawa 2009, str. 790-791). Wynika to z innego zakresu i charakteru działań tego organu jako organu odwoławczego i jako organu nadzoru.

W konsekwencji wyłączenia sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa (decyzja w pierwszej instancji wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie), może jedynie tę decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (takie też stanowisko zajmuje B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Wydanie XII, str. 521). Umorzenie postępowania pierwszej instancji uzasadnione jest bowiem bezprzedmiotowością tego postępowania, a taka przesłanka zachodzi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Niewątpliwie konieczne jest w takiej sytuacji uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, a jednocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy jak również do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu instancyjnym, toczącym się wskutek odwołania J. A. od decyzji Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 lutego 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania. Ustalenie przez wojewodę, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez organ niewłaściwy, co spełnia przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w świetle przedstawionych rozważań nakładała na organ odwoławczy wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, to jest uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania przed tym organem pierwszej instancji.

Z tych przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wyjaśnia się skarżącemu, że merytoryczne zarzuty skargi skierowane przeciwko decyzji umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania, podjętej przez organ niewłaściwy, nie mogą mieć w związku z powyższym znaczenia prawnego. Przedmiotowa sprawa administracyjna wszczęta wskutek wniosku J. A. z dnia 29 października 2005 r. o odszkodowanie powinna być rozpatrzona na nowo, przez organ właściwy w sprawie, to jest przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Pozostające w obrocie prawnym postanowienie Wojewody z dnia 20 grudnia 2005 r., rozszerzone postanowieniem z dnia 27 grudnia 2005 r., nie jest przeszkodą dla rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ właściwy. Zgodzić się trzeba z zarzutem długotrwałości przedmiotowego postępowania, lecz ta kwestia mogła być jedynie przedmiotem odrębnej skargi (o przewlekłość lub bezczynność), natomiast w kontrolowanej sprawie nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając w postępowaniu uproszczonym, w składzie jednoosobowym, na posiedzeniu niejawnym, skargę oddalił.