I OSK 160/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-01-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Górska
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1551/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 390; art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)	
Sentencja
Dnia 24 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1551/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/669/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1551/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/669/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej też Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Koszyce z dnia 16 maja 2023 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że mimo błędnej wykładni organu I instancji i nieprawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. (z którą to wykładnią organ odwoławczy się nie zgodził) - organ odwoławczy przychylił się do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wymagający opieki ojciec skarżącego ma 5 dzieci, które w równym stopniu obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym oraz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem bądź rezygnacją z zatrudnienia a obowiązkami związanymi z opieką nad chorym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu organy trafnie ustaliły, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, a także że w stosunku do chorego ojca pięcioro dzieci ma zobowiązania alimentacyjne i brak jest obiektywnych przeszkód po stronie rodzeństwa skarżącego w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 2) ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 lipca 2023 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę w sytuacji kiedy inne osoby zobowiązane do alimentacji względem podopiecznego osoby wnioskującej o zasiłek nie mają orzeczonego stopnia niepełnosprawności lub mogą się przyczyniać do zaspokajania potrzeb podopiecznego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, co należy przypomnieć, przy rozpoznaniu sprawy związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i nie może przy braku nieważności postępowania wychodzić poza te granice.

Na wstępie wymaga zatem podkreślenia, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, która jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 610–617).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom. Jest powierzchowna i niestaranna, a w konsekwencji zamyka skarżącemu drogę dochodzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stanie prawnym na dzień złożenia wniosku, tj. 6 marca 2023 r., choć oczywiście nie wyklucza złożenia przez skarżącego wniosku ponownie, tyle że już w aktualnie obowiązującym stanie prawnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 469-477)

Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone bardzo wąsko. Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut i jest to zarzut naruszenia prawa materialnego koncentrujący się wokół zagadnienia związanego z błędną wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 2) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędna wykładnia tego przepisu miała miejsce z tego powodu, że Sąd I instancji - według autora skargi kasacyjnej – błędnie przyjął, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę w sytuacji kiedy inne osoby zobowiązane do alimentacji względem podopiecznego osoby wnioskującej o zasiłek nie mają orzeczonego stopnia niepełnosprawności lub mogą się przyczyniać do zaspokajania potrzeb podopiecznego.

Na początek wymaga zatem podkreślenia, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 17 ust. 1 pkt 2) ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem go nie stosował. Przepisy materialne stosują organy administracyjne. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy procesowej (p.p.s.a.) i to właśnie ten przepis autor skargi kasacyjnej winien uczynić podstawą zarzutu w powiązaniu z przepisem materialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, co należy jeszcze raz przypomnieć, przy rozpoznaniu sprawy związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i nie może przy braku nieważności postępowania wychodzić poza te granice.

Oceniając w tym kontekście trafność zarzutu skargi kasacyjnej (art. 17 ust. 1 pkt 2) uśr) uznać należy, że jest on nieusprawiedliwiony przede wszystkim z tego powodu, że nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. I już tylko z tego powodu zarzut jest nietrafny.

Zgodnie z treścią powołanego art. 17 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powyższego wynika, że skarżący mógłby w kontekście naruszenia prawa materialnego postawić zarzut jedynie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4) cytowanej ustawy, ale tego nie zrobił, a jak już kilkukrotnie podkreślono Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Również Sąd I instancji w żaden sposób nie omawiał tego konkretnie przepisu.

Wskutek nieprawidłowo postawionego zarzutu oraz braku powiązania go z przepisem ustawy procesowej (p.p.s.a.) dalsze rozważania skargi kasacyjnej odnośnie wywiadu środowiskowego i sytuacji skarżącego nie mogę odnieść zamierzonego skutku.

Jak już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano - osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne winna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Oczywistym jest, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Już sama językowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie go w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie wprowadził wymogu, żeby opiekun osoby niepełnosprawnej, który nie podejmuje zatrudnienia, pracował kiedykolwiek wcześniej. Również żadna z reguł wykładni nie pozwala wyciągnąć takiego wniosku. (por. wyroku NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22; z dnia 2 sierpnia 2024 r., I OSK 1979/23; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pomocowy nie ma uprawnień (kompetencji) by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest tylko zobowiązany do należytego ustalenia w warunkach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17).

Z przestawionych w zaskarżonej decyzji okoliczności wynika, że ojciec skarżącego nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy osób trzecich. Z uwagi na powyższe oraz ciągłą (codzienną) obecność oraz nadzór skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem brak jest możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Z wywiadu i zaskarżonej decyzji wynika także, że i matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co z całą pewnością nie ułatwi skarżącemu podjęcia pracy skoro jako jedyny z pięciorga dzieci zajmuje się rodzicami.

Przechodząc zatem do kolejnego podniesionego w zarzucie kasacyjnym wątku – również i tu orzecznictwo sądowe wielokrotnie dokonywało już analizy i jednolitej wypowiedzi, że nie ma znaczenia ile osób jest zobowiązanych do alimentacji w stosunku do chorego wymagającego opieki.

Sąd kasacyjny nie podziela - powszechnego w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - stanowiska, że skarżący przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał obowiązek rozważyć scenariusze opieki nad ojcem z uwzględnieniem, w tym samym stopniu, zobowiązanego do alimentacji rodzeństwa. Pogląd taki jest oczywiście błędny. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wylicza przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzanie przez organy administracyjne, czy Sąd Wojewódzki dodatkowych, negatywnych przesłanek przyznania tego rodzaju pomocy. Przyczyną odmowy ustalenia prawa nie może być więc posiadanie przez wnioskodawcę rodzeństwa, zobowiązanego alimentacyjnie - w tym samym stopniu co skarżący - wobec niepełnosprawnego ojca. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, świadczenie można przyznać jednej z nich, pod warunkiem, że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 grudnia 2025 r. I OSK 2419/24; 28 maja 2025 r. I OSK 1277/24; 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1661/22; 12 grudnia 2023 r. I OSK 2057/22; 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Skoro zatem skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki, znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niego należy wybór czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem ojca poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni mu opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Ale z całą pewnością organ nie ma kompetencji by narzucać ani wybierać, kto z osób zobowiązanych do alimentacji, a tym samym uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego winien podejmować się opieki, skoro z przepisów taki wymóg nie wynika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się więc zgodzić się ze stanowiskiem błędnie orzekających w sprawie organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z argumentacją dotyczącą możliwości nie przyznania tylko z tego powodu świadczenia pielęgnacyjnego temu członkowi rodziny, który sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym, skoro ma więcej rodzeństwa, mimo braku takiej negatywnej przesłanki w przepisach.

Sprawując ustrojowo gwarantowaną kontrolę działalności administracji publicznej sąd winien zawsze mieć na względzie, że Konstytucja RP nakazuje w preambule posiadającej normatywny charakter, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W świetle zaprezentowanych rozważań należy jednak uznać, że mimo błędnej interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów przez orzekające w sprawie organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - wskutek nierzetelnej i niestarannej skargi kasacyjnej oraz nietrafnego zarzutu kasacyjnego - Sąd odwoławczy zobligowany był skargę kasacyjną oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.