Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 802/22 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 15 września 2022 r. nr SKO-ŚR-4184/757/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lutego 2023 r. oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 15 września 2022 r. nr SKO-ŚR-4184/757/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 27 kwietnia 2022 r. G. K. (dalej jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") zwróciła się do Wójta Gminy O. (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem D. K., który posiada wydane na stałe Orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 marca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Symbol stwierdzonej przez niego niepełnosprawności – 04-O (choroby narządu wzroku). Na podstawie karty informacyjnej z dnia 17 października 2016 r. rozpoznano dziedziczny zanik nerwów wzrokowych typu Kjera. Zanik nerwów wzrokowych występuje też u innych licznych krewnych D. K. W orzeczeniu znajduje się informacja o tym, że D. K. może wykonywać pracę na poziomie "zero" w dobrych warunkach oświetleniowych - w warunkach pracy chronionej lub na przystosowanym stanowisku pracy. Ustalono, że D. K. pobiera rentę socjalną wraz ze świadczeniem uzupełniającym. Zamieszkuje wspólnie z matką G. oraz ojcem J., z którymi prowadzi jedno gospodarstwo domowe. Ojciec pracuje zawodowo jako ochroniarz w firmie H., ponadto pobiera rentę inwalidzką z ZUS oraz posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast matka – G. - ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne na syna D., wyjechała za granicę w celach zarobkowych na okres około 6 tygodni począwszy od 01 czerwca 2022 r. Syn D. oświadczył, że faktyczną opiekę przed wyjazdem do Niemiec sprawowała nad nim matka. W okresie, kiedy wnioskodawczyni przebywała za granicą, opiekę nad D. K. sprawuje najbliższa rodzina, tj. ojciec, babcia i ciocia.

D. K. jest studentem [...]. Zajęcia odbywają się w trybie stacjonarnym. Na uczelni w trakcie zajęć nie korzysta z pomocy innych osób. Na zajęciach przebywa przeważnie w godzinach od 8.00 -17.00, weekendy spędza w domu. Nie posiada prawa jazdy z uwagi na wadę wzroku.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 marca 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem D. W dniu 08 kwietna 2019 r. decyzją Wójta przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo od dnia 01 marca 2019 r.

W dniu 25 marca 2022 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zasadności pobierania przez skarżąca świadczenia pielęgnacyjnego nad synem D. z powodu sygnałów ze środowiska, wskazujące, że nie sprawuje opieki nad synem, ponieważ wyjechała do pracy za granicę. Decyzją Wójta uchylono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jednak decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja powyższa została uchylona.

Mając powyższe na względzie Wójt zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2022 r.

Pismem z dnia 27 maja 2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że w okresie marzec-kwiecień 2022 r. przebywała w Niemczech w celach zarobkowych. Jednocześnie oświadczyła, iż dnia 01 czerwca 2022 r. rozpoczyna pracę na terytorium Niemiec. Kolejnym oświadczeniem z dnia 13 lipca 2022 r. oświadczyła, że wróciła z Niemiec, gdzie przebywała w celach zarobkowych (na dzień 03 sierpnia 2022 r. nie posiadała dokumentu potwierdzającego okres zatrudnienia). Na podstawie złożonego dokumentu przez skarżącą oświadczenia, w dniu 22 lipca 2022 r. potwierdzającego okres zatrudnienia dot. marca-kwietnia – organ I instancji przyjął, że pracowała w okresie od dnia 22 lutego 2022 r. do 08 kwietnia 2022 r.

Decyzja z dnia 14 lipca 2022 r. Wójt uchylił swoją własną decyzję z dnia 08 kwietna 2019 r. Decyzja powyższa jest ostateczna.

W tych okolicznościach organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne dotyczące wniosku z dnia 27 kwietnia 2022 r., zauważając, że skoro skarżąca była w zatrudnieniu do dnia 08 kwietnia 2022 r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalane od dnia 09 kwietnia 2022 r.

Następnie decyzją z dnia 03 sierpnia 2022 roku, nr GOPS-ŚP.4702.104.2022, Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem D. K.

Zdaniem organu I instancji, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie w sytuacji, gdy zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem niepodejmowanie zatrudnienia i stopień znaczny osoby wymagającej opieki. Organ I instancji uznał przy tym, że nie powinno się przyznawać świadczenia w związku z posiadaniem orzeczenia, ale w związku z opieką.

W przypadku wnioskodawczyni bezspornym jest fakt że, podejmuje się ona pracę zarobkowej, w związku z tym nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej jako: "Kolegium") wniosła skarżąca.

Kolegium decyzją z dnia 15 września 2022 r., nr SKO-ŚR-4184/757/2022, utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia z dnia 03 sierpnia 2022 r. Organ II instancji podniósł, że z akt sprawy i wywiadu środowiskowego wynika, że w trakcie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni wyjeżdżała w celach zarobkowych do Niemiec (dokumenty potwierdzające zatrudnienie), a wyjazdy te nie są kilkudniowe lecz miesięczne, a nawet dłuższe. W przedmiotowej sytuacji nie można zatem mówić o stałej i nieprzerwanej opiece skarżącej nad D. K. Ponadto w odwołaniu skarżąca oświadczyła, że "gdy wyjeżdżam opiekę przejmuje rodzina, bo na GOPS nie mogę liczyć, a wręcz przeciwnie". Kolegium podniosło, że D. K., pomimo iż ma znaczny stopień niepełnosprawności nie jest osobą leżącą. Uczęszcza do szkoły wyższej, sam dba o sprawy związane z własną higieną i sam kontroluje przyjmowanie leków, sam też przy niewielkiej pomocy funkcjonuje w środowisku. Biorąc pod uwagę przeprowadzony wywiad środowiskowy, nie można powiedzieć, aby opieka była sprawowana przez wnioskodawczynię w sposób ciągły i nieprzerwany. Matka pomaga synowi jedynie wtedy, gdy jest w domu (Polsce). Wykonywane przez nią czynności związane z opieką nad synem nie są stałe ani też nie maja charakteru pielęgnacyjnego (np. karmienie osoby niepełnosprawnej, przewijanie osoby niepełnosprawnej). Pomoc nie jest opieką w rozumieniu przepisu art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako: "u.ś.r."). Konkludując podjęte rozważania Kolegium wyjaśniło, że zakres sprawowanej opieki nad synem D. K. nie wyklucza możliwości wykonywania przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej i nie stanowi związku przyczynowo — skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że okoliczności sprawy nie były kwestionowane przez strony. Następnie przytaczając treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską, niepełnosprawną w stopniu znacznym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla opiekunów osób o bardzo poważnych schorzeniach, co powoduje, że opiekun, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne powinien całkowicie poświęcić się tejże opiece nad osobą schorowaną tak, aby nie miał żadnej możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy w jakiejkolwiek formie. Jednocześnie stwierdzono także, że wobec braku w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych definicji legalnej "opieki" czy "sprawowania opieki", nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych bez przerwy, tj. przez 24 godziny na dobę ale pozostawanie do dyspozycji podopiecznego poprzez udzielanie pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości jej niesienia. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w przepisie chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego.

Przenosząc poczynione rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko organów o braku zasadności przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie można mówić ani o rezygnacji z zatrudnienia ani o sprawowaniu przez skarżącą długotrwałej opieki. Z akt sprawy wynika – a powyższy stan faktyczny nie został przez skarżącą zakwestionowany – że jeszcze w momencie złożenia wniosku przebywała ona za granicą w celach zarobkowych. Wyklucza to tym samym zaistnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, a więc podstawowego warunku przyznania świadczenia. Wyjazd za granicę do pracy zarobkowej przesądza, że sprawowana przez skarżącą opieka nie ma charakteru stałego i długotrwałego. Dopuszczenie sytuacji, w której skarżąca otrzymuje świadczenie związane bezpośrednio z opieką nad niepełnosprawnym, równocześnie nie sprawując tej opieki, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem, które mogłoby być przyznawane automatycznie, lecz uzależnione jest od ustalenia, że osoba o nie występująca faktycznie i rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą potrzebującą, który to warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1) art. 17 u.ś.r. w zakresie, w jakim dokonano naruszenia ustawy w tym zakresie w którym ustalono brak konieczności opieki nad niepełnosprawnym;

2) ustawy kodeks postępowania administracyjnego art. 123 i następne w zakresie w jakim zaskarżana Decyzja odrzuca podstawy do zmiany pierwotnej niekorzystnej Decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należało, że zarzut dotyczący przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U. 2022.1301 ze zm.), dalej k.p.a. został wadliwie sformułowany. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien wskazywać na naruszenie przepisów p.p.s.a., gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem I instancji. Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Skoro zatem Sąd nie stosuje przepisów ustawy k.p.a, to nie mogły być one przez niego naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał przepisów k.p.a. z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Ponadto kwestionując prawidłowość przyjętych ustaleń nie powołał norm regulujących zasady prowadzenia i oceny materiału dowodowego.

Rzeczą Sądu Odwoławczego nie jest domyślanie się zakresu zaskarżenia. Autor kasacji formując zarzuty winien mieć na względzie, że w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, jako wzorzec kontroli trzeba wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, punkt, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tymczasem autor kasacji wskazując na naruszenie przepisu art.123 k.p.a. nie uwzględnił, że dzieli się on na dwa paragrafy.

Z opisanych wyżej względów, konstrukcja zarzutu wskazana w ramach podstawy z art. 174 pkt.2 p.p.s.a. uniemożliwiała jego merytoryczne badanie.

Analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 17 u.s.r. Autor kasacji formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej, która w jego ocenie została naruszona. Tymczasem przepis art. 17 u.ś.r. dzielił się na sześć ustępów, niektóre z nich podlegały dalszym podziałom na punkty i litery. Skoro więc przepis art. 17 u.ś.r. nie stanowił jednej zamkniętej całości, a składał się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych uznać należało, że także i w tym wypadku nie został spełniony wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej.

Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zostały spełnione przez skarżącą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej), wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

Nie może budzić wątpliwości, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1544/22).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że D. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (symbol przyczyny niepełnosprawności: 04-O), legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 18 marca 2019 r., niepełnosprawność istnieje od 30 listopada 2007 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 stycznia 2017 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Niepełnosprawny wymaga m.in. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opieka ze strony skarżącej polega na: dowozach w wybrane miejsca, w tym na uczelnię, pomocy w obowiązkach domowych (pranie, sprzątanie, gotowanie), umawianiu wizyt lekarskich, załatwianiu spraw urzędowych. W okolicznościach badanej sprawy nie budziło sporu, że skarżąca okresowo przebywała za granicą w celach zarobkowych. Fakt ten przesądzić musiał, że sprawowana przez skarżącą opieka nie miała wymaganego charakteru stałego i długotrwałego

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a.