II SA/Bk 681/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-15	
Data wpływu	2011-09-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk
Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Prutis	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 30 ust. 2 i 5; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.	
Tezy
Termin z art. 30 ust. 5 ustawy z 07.07.1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) z do wniesienia sprzeciwu od złożonego zgłoszenia budowlanego jest terminem prawa materialnego.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. J. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru ustawienia przyczepy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające jej wydanie: a) decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2011 roku numer [...], b) decyzję Wojewody P.. z dnia [...] kwietnia 2011 roku numer [...], c) postanowienie Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone akty nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu U. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 400,00 zł (czterysta złotych) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.-	
Uzasadnienie
II SA/Bk 681/11

UZASADNIENIE

W dniu 17.01.2011 r. J. W. zgłosił Staroście Powiatowemu w S. jako właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej zamiar posadowienia na działce nr [...] w G. R. przyczepy campingowej jednoosiowej, trzech łódek, rozstawienie trzech namiotów turystycznych, dwóch karmników i czterech budek dla ptaków. Wskazał, że zgłoszenie dotyczące wskazanych obiektów wnosi po raz czwarty.

Postanowieniem z [...].01.2011 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Starosta S. wezwał stronę do usunięcia braków zgłoszenia poprzez określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, terminu ich rozpoczęcia, jak również przedłożenia oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców i rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Zakreślił dziesięciodniowy termin na wykonanie zobowiązania pod rygorem złożenia sprzeciwu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przyczepa campingowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, a elementy małej architektury w postaci karmników, budek oraz namioty nie wymagają zgłoszenia.

Wezwanie doręczono stronie 02.02.2011 r.

Decyzją z [...].02.2011 r. Starosta S. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru ustawienia przez J. W. przyczepy campingowej jednoosiowej na działce nr [...] w miejscowości G. R. Wskazał, że inwestor nie wypełnił obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia, co zobowiązywało organ do wniesienia sprzeciwu.

W wyniku odwołania złożonego przez J. W. Wojewoda P. decyzją z [...].04.2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję stanowiącą sprzeciw i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta naruszył zasady procedury administracyjnej dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem nie ustalił należycie wszystkich istotnych dla wniesienia sprzeciwu okoliczności, czym naruszył również zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Ocenił jako zasadniczo słuszną konieczność wyjaśnienia treści zgłoszenia i uzupełnienia jego braków, jednak – jego zdaniem – nieprawidłowo wezwano stronę do wyeliminowania tych uchybień postanowieniem z [...].01.2011 r., co dyskwalifikuje wniesiony sprzeciw. Przede wszystkim nie pouczono inwestora w jaki sposób może uzupełnić zgłoszenie, w tym nie poinformowano o konieczności złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cel budowlane na odpowiednim formularzu, nie wyszczególniono elementów, jakie powinny się zdaniem organu znaleźć w zgłoszeniu, nie wskazano że służyć temu celowi mogą szkice, rysunki, mapy, nie wskazano zatem o jakie dokumenty należy zgłoszenie uzupełnić. Organ odwoławczy zakwestionował również jako przedwczesne zakwalifikowanie spornej przyczepy do tymczasowych obiektów budowlanych, a innych obiektów wskazanych w zgłoszeniu jako niewymagających tej formy legalnego wzniesienia. Wskazano, że prawidłowa kwalifikacja obiektów mogłaby nastąpić dopiero po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta S. postanowieniem z [...].04.2011 r. zobowiązał J. W. do uzupełnienia zgłoszenia poprzez określenie sposobu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, terminu rozpoczęcia robót, złożenia na właściwym formularzu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożenia mapy lub szkicu sytuacyjnego ze wskazaniem lokalizacji obiektów, szczegółowych ich rysunków określających wygląd i wymiary, wskazania z jakich materiałów zostaną wykonane, podpisania załączników i ich oznaczenia. Zakreślono inwestorowi termin 10 dniowy pod rygorem wniesienia sprzeciwu.

Wezwanie doręczono J. W. 24.04.2011 r.

W dniu [...].05.2011 r. Starosta S. wniósł sprzeciw do zgłoszenia

z 17.01.2011 r. dotyczącego zamiaru ustawienia przyczepy campingowej jednoosiowej, rozstawienia trzech namiotów turystycznych, dwóch karmników i czterech budek dla ptaków na działce nr [...] w miejscowości G. R. Organ wskazał, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia zgodnie z wezwaniem z [...].04.2011 r.

J. W. złożył w dniu 21.05.2011 r. odwołanie od powyższej decyzji, uzupełnione pismem z 21.07.2011 r. Wniósł o przeprowadzenie w jego obecności kontroli na działce nr [...] przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego i wyeliminowanie nieprawidłowości w Starostwie Powiatowym, którego pracownicy nie chcą zaakceptować złożenia przez niego wszystkich niezbędnych dokumentów dotyczących domku letniskowego i przyczepy campingowej.

Decyzją z [...].08.2011 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił zasady prowadzenia robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia wskazując, że są one możliwe w wypadku niewniesienia przez właściwy organ sprzeciwu w terminie 30 dni od zgłoszenia. Wskazał również na możliwość żądania od inwestora uzupełnienia zgłoszenia w odpowiednim terminie. Zdaniem organu odwoławczego Starosta S. w postępowaniu prowadzonym po skasowaniu poprzedniego sprzeciwu z [...].02.2011 r. prawidłowo wypełnił wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej i wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia wskazując dokładnie zakres tego uzupełnienia, wymagane dokumenty oraz pouczając o prawidłowym sposobie realizacji obowiązku. Inwestor w wyznaczonym terminie w ogóle do wezwania się nie ustosunkował, zatem należało wnieść sprzeciw do zgłoszenia, co uczynił organ I instancji zgodnie z prawem. Odnośnie nakazu rozbiórki domku letniskowego organ wskazał, że nie jest właściwy w sprawie, która należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. W. wnosząc o zawieszenie w czynnościach pracownika podpisanego pod sprzeciwem, o kontrolę, która pozwoli wyeliminować nieprawidłowości w Starostwie Powiatowym w S. Wskazał, że niektóre sprawy załatwiane przez Starostwo "znajdują się w Strasburgu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 01.12.2011 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skargi jako naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw.

z art. 138 § 2 Kpa poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie trzydziestodniowego terminu i jego uwzględnienie przez organ odwoławczy, mimo że postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jak również art. 8 i 9 Kpa poprzez nieprawidłowe wezwanie skarżącego postanowieniem z [...].04.2011 r. do uzupełnienia braków zgłoszenia i niepouczenie

o prawidłowym sposobie wykonania wezwania. Uzasadnienie skargi koncentruje się na wykazaniu, że skoro trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 2 ustawy budowlanej z 1994 r. ma charakter materialnoprawny, to w sytuacji gdy organ odwoławczy orzeka po jego upływie – nie może zastosować art. 138 § 2 Kpa

i uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a jedynie może: utrzymać w mocy sprzeciw – jeśli był zgodny

z prawem, ewentualnie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie – jeśli sprzeciw wniesiono z naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy organ I instancji dostrzega braki zgłoszenia i korzysta z możliwości wezwania do jego uzupełnienia – termin trzydziestodniowy biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od upływu terminu na dokonanie tej czynności. Jak argumentował pełnomocnik, w przedmiotowej sprawie pierwsza decyzja organu odwoławczego została wydana [...].04.2011 r., a więc po trzydziestu dniach od upływu terminu na dokonanie uzupełnienia braków zgłoszenia w oparciu o postanowienie z [...].01.2011 r. (termin ten minął 14.02.2011 r., zatem na złożenie sprzeciwu organ miał czas do 16.03.2011 r.). Wojewoda orzekał w dniu [...].04.2011 r. po upływie trzydziestu dni od nadejścia terminu uzupełnienia zgłoszenia, zatem jeżeli stwierdził nieprawidłowość sprzeciwu – mógł jedynie go uchylić i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji niezgodne z prawem są wszystkie orzeczenia organów administracji architektoniczno – budowlanej wydane w następstwie decyzji Wojewody z [...].04.2011 r. Pełnomocnik zakwestionował również prawidłowość wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia postanowieniem z [...].04.2011 r. jako niezawierające niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w jaki sposób uzupełnienie powinno nastąpić. Podkreślił, że sprawa przyczepy toczy się już czwarty raz i ponownie organ nie wypełnia należycie swoich obowiązków informacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga sprecyzowana przez profesjonalnego pełnomocnika w piśmie z dnia 01.12.2011 r. jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu.

Jednocześnie sąd nie będąc związany granicami skargi i przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) był władny do wyeliminowania z obrotu prawnego także wcześniejszych aktów wydanych w sprawie niniejszej, a naruszających prawo.

Problematyka postępowania dotyczyła inwestycji zgłoszenia budowlanego związanego z zamiarem usytuowania obiektów budowlanych oraz sprzeciwu od takiego zgłoszenia.

Instytucja zgłoszenia została wprowadzona do prawa budowlanego jako bardziej prosta forma od pozwolenia na budowę. Ma służyć uproszczeniu oraz przyśpieszeniu procesu budowlanego w stosunku do wyszczególnionych enumeratywnie w ustawie obiektów budowlanych i robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że czynność zgłoszenia budowy jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli (deklaracją zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na ustawą określone wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona), wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej (vide: wyrok NSA w sprawie

II OSK 307/08 z dnia 6.03.2009 r.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawie sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 20.02.2009 r. w sprawie II OSK 207/08).

Ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) 30-dniowy termin dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu od złożonego zgłoszenia.

Skład orzekający w sprawie niniejszej uznaje, iż termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu od złożonego zgłoszenia budowlanego jest terminem prawa materialnego. Powyższy charakter terminu w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu jest określony zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie

(vide: Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" Warszawa 2006, s. 372; wyroki w sprawach: II OSK 398/08 z dnia 24.03.2009 r., II OSK 307/08 z 6.03.2009 r., II OSK 193/08 z 16.02.2009 r., II SA/Gd 339/10 z 24.11.2010 r.).

Skoro termin ma charakter materialny, nie zaś procesowy, czy instrukcyjny, to skutek jego przekroczenia wiąże się z utratą możliwości wniesienia sprzeciwu, tym samym utratą podstawy prawnej do wydania decyzji o sprzeciwie. Tak też jednolicie uważa się w doktrynie, jak i orzecznictwie (vide wyroki w sprawach: II SA/Bk 693/10

z dnia 7.12.2010 r., II SA/Ol 185/11 z 12.05.2011 r., IV SA/Po 32/11 z 16.03.2011 r., II OSK 193/08 z dnia 16.02.2009 r.). Inaczej rzecz przedstawiając, po upływie

30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać decyzji stanowiącej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, bowiem poprzez upływ ustawowego terminu utracił podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu.

Zatem w dalszej kolejności należało dokonać rozważań co do zasad liczenia terminu z art. 35 ust. 5 ustawy wyżej powołanej.

Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie znajduje potrzeby konieczności uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 to termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu liczy się od dnia następnego po złożeniu zgłoszenia.

Natomiast w sytuacji wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia – początkowym dniem biegu terminu jest dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, lub dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nadkładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Takie stanowisko także zostało jednolicie ukształtowane w orzecznictwie (vide wyroki: IV SA/Po 321/11 z dnia 9.06.2011 r., II SA/Ol 339/10 z 24.11.2010 r., II SA/Gd 339/10 z 24.11.2010 r., II OSK 1185/10z 25.08.2011 r.). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni je aprobuje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należało uznać, jak trafnie wskazano w skardze sprecyzowanej przez pełnomocnika skarżącego, że termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 16.03.2011 r.

Zgłoszenie budowlane zostało złożone dnia 17.01.2011 r., a postanowieniem z [...].01.2011 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego Starosta S. wezwał inwestora do usunięcia jego braków wyznaczając 10-dniowy termin pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Wezwanie to zostało doręczone 02.02.2011 r. i nie zostało wykonane. Zatem 30-dniowy termin na sprzeciw organu upływał 16.03. (02.02. plus 10 dni daje 12 lutego, a ponieważ była to sobota to 10-dniowy termin kończył się 14.02. (poniedziałek/ plus 30 dni). Sprzeciw wiec w przedmiotowej sprawie mógł zostać wniesiony do dnia 16.03. br. i takowy złożył Starosta S. decyzją z dnia [...].02.2011 r. Mieściła się ona w wyżej wyliczonym terminie.

Od powyższej decyzji J. W. wniósł odwołanie, które organ II instancji rozpoznał decyzją kasacyjną nr [...] z dnia [...].04.2011 r. Uchylił ww. decyzją sprzeciw i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po tej decyzji, po kolejnym wezwaniu inwestora postanowieniem z [...].04.2011 r. do uzupełnienia braków zgłoszenia została wydana druga decyzja – sprzeciw (z [...].05.2011 r.), a po niej stanowiąca przedmiot zaskarżenia w sprawie decyzja Wojewody P. z dnia [...].08.2011 r. Wszystkie wydane w sprawie niniejszej po dniu 16.03. br akty administracyjne naruszają zatem przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jako wydane z przekroczeniem ustawowego terminu. Wszystkie więc one podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako naruszające prawo.

Już pierwsze rozstrzygniecie Wojewody – z dnia [...].04.2011 r. w takiej treści jaką zawierało (rozstrzygnięcie kasacyjne) nie mogło być wydane. Skoro utracony został materialny termin na sprzeciw – to organ II instancji nie mógł uchylić sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż organ pierwszoinstancyjny nie mógł już wydać nowej decyzji – sprzeciwu. Organ odwoławczy mógł orzec jedynie w sposób następujący: albo utrzymać w mocy sprzeciw (decyzja z dnia [...].02.2011 r.), albo – znajdując podstawy do jego wzruszenia władny był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną

i umorzyć postępowanie w sprawie sprzeciwu. W sytuacji uchylenia decyzji wnoszącej sprzeciw nie zachodziła możliwość ponownego liczenia od nowa terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji termin ten nie rozpoczynał na nowo biegu.

Powyżej wyprowadzony wniosek sądu także nie odbiega od linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyroki w sprawie II OSK 724/08 z dnia 21.05.2009 r., II OSK 1478/09 z 8.10.2010 r. II SA/Gd 339/10 z 24.11.2010 r.).

Wadliwa decyzja organu odwoławczego z dnia [...].04.2011 r. pociągnęła za sobą wadliwe: postanowienie z [...].04.2011 r., decyzję Starosty z [...].05.2011 r. oraz decyzję Wojewody [...].08.2011 r. Wszystkie te akty zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego wszystkie polegały uchyleniu.

Na skutek niniejszego wyroku sprawa "wraca" do etapu wydanego w dniu [...].02.2011 r. sprzeciwu i wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji. Zatem rozpozna obecnie Wojewoda P. odwołanie z dnia 10.03.2011r. – orzekając zgodnie z wyżej przedstawioną oceną prawną. W sytuacji uznania podstaw do wniesienia sprzeciwu decyzją pierwszoinstancyjną dnia z [...].02.2011 r. – utrzyma w mocy tę decyzję, zaś w przypadku jej dyskwalifikacji – uchyli sprzeciw i umorzy postępowanie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

W pkt. II orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. "c" w zw. z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Sąd uwzględnił nakład pracy pełnomocnika uwidoczniony zarówno w piśmie procesowym – skardze, jak i aktywności na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r.