Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 189/19 w sprawie ze skargi A. D. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2019 r., nr 409.281/B-4/17/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 189/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. D. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2019 r., nr 409.281/B-4/17/18, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 3 lipca 2012 r., nr 434/2012, Prezydent Miasta Białegostoku, działając na wniosek inwestora – Miasta Białystok, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, dotyczącej budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi i handlem w parterach, garażami, parkingami, niezbędnymi budowlami (m. in. mury oporowe), zagospodarowaniem terenu, wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] i na części działki nr [...], położonych przy ul. [...] (obręb [...]) w B. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 lipca 2012 r.

W dniu 6 lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wpłynął wniosek K. D. i A. D., reprezentowanych przez pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ze względu na jej rażącą sprzeczność z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 5 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), przez przeprowadzenie rażąco nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności naruszenie zasady ciągłości i jednolitości istniejącej zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy oraz ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji budynku. We wniosku zarzucono ponadto, że organ tj. Prezydent Miasta Białegostoku rozstrzygnął postępowanie we własnej sprawie, które służyło przygotowaniu terenu do sprzedaży i uzyskaniu optymalnej ceny na rzecz Gminy Białystok – przy całkowitym pominięciu interesu mieszkańców i zasad dobrego sąsiedztwa. Wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powołując się na art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Decyzją z dnia 26 października 2018 r., nr 409.169/B-7/2/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że dokonało weryfikacji zapadłej decyzji w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., stwierdzając, że Prezydent Miasta Białegostoku był – na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym w sprawie, podstawę prawną decyzji stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., sprawa zakończona przedmiotową decyzją nie była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ani też nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzji nie można zarzucić ponadto, że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz, że niewykonalność ta ma charakter trwały, ani też, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się zaś do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podniesionej przez wnioskodawców, Kolegium wyjaśniło charakter rażącego naruszenia prawa.

Kolegium dokonało analizy przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na mające w nim zastosowanie przepisy prawa, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MI, na podstawie której nie stwierdziło jakiegokolwiek naruszenia prawa (nie tylko rażącego) przy wydaniu przedmiotowej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów powołanych we wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania, Kolegium wskazało, że w trybie stwierdzenia nieważności, nie jest uprawnione do merytorycznej oceny decyzji, a jedynie do jej weryfikacji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Nawiązując natomiast do zarzutu działania Prezydenta Miasta Białegostoku we własnej sprawie, Kolegium podniosło, że organ ten nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 25 k.p.a., bowiem sprawa nie dotyczyła interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nawet zaś gdyby przesłanka ta zaistniała, skutkować mogłaby co najwyżej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzeniem nieważności.

W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r., nr 409.281/B-4/17/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że również w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie znalazło podstaw do stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albo zaistnienia jakiekolwiek innej przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wnieśli A. D. i K. D., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie implikuje w sobie obowiązku zbadania poprawności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej wnioskiem, gdy tymczasem, rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności, organ wprawdzie nie orzeka merytorycznie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, ale nie może nie ocenić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa bez weryfikacji zgodności zawartego z decyzji rozstrzygnięcia z prawem, bowiem brak oceny naruszenia przez decyzję prawa (w tym w aspekcie zgodności rozstrzygnięcia z ustawą) nie pozwala na dalej idącą ocenę kwalifikacyjną takiego rozstrzygnięcia, jako "rażącego";

2) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepozwalający na weryfikację poprawności stanowiska organu, a to poprzez:

a. brak uzasadnienia dla odmowy merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 3 lipca 2012 r., nr. 434/2012 w aspekcie dotyczącym prawidłowości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji budynku oraz powierzchni zabudowy,

b. brak uzasadnienia dla stanowiska organu, zgodnie z którym organ wykluczył istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.,

3) art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszelkich aspektów sprawy, w szczególności nie zweryfikowanie przez organ administracji, poprawności analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji warunków zabudowy;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 3 lipca 2012 r. nr 434/2012 w sytuacji przeprowadzenia przez organ, który wprawdzie nie działa w imieniu własnym, ale jednak w interesie własnym – rażąco nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. w szczególności naruszenia zasady ciągłości i jednolitości istniejącej zabudowy w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji budynku oraz powierzchni zabudowy;

5) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak rozważenia wystąpienia wyrażonej w nim przesłanki.

W oparciu o powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podniósł, że przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby Kolegium dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności, stanowiącej przedmiot kontroli, decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Podkreślił przy tym, że Kolegium, jako niebędące związanym zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, słusznie poddało pod rozwagę każdą z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po przeprowadzonej w tym zakresie weryfikacji uznało, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołując się zaś do stanowiska do ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Kolegium wskazało, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą.

Według stanowiska Sądu, tak rozumiane rażące naruszenie przepisów prawa, w niniejszej sprawie nie zaistniało. Zarówno § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, jak i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia, dopuszczają ustalenie ww. wskaźników w sposób odrębny od "standardowego" (opisanego w § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1-3), o ile wynika to z analizy urbanistycznej. Sporządzona analiza urbanistyczna zawiera rozważania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę oraz dotyczące wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, a zatem w tym względzie odpowiada zapisom rozporządzenia MI.

W ocenie Sądu, słusznie przy tym Kolegium wskazało, że w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, brak jest możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, czego w istocie domagają się skarżący. W ocenie Sądu nie doszło zatem do wskazywanych przez skarżącego uchybień, ani też innych naruszeń, które na mocy art. 156 § 1 k.p.a. dawałyby podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W szczególności zaś, ani skarżący nie wykazali, aby decyzja ta naruszyła prawo w sposób rażący, ani też sąd z urzędu nie dopatrzył się w niej istnienia którejkolwiek z wad kwalifikowanych. Z tych też przyczyn należało zatem podzielić ocenę wyrażoną przez Kolegium, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a, uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł profesjonalny pełnomocnik A. D. i K. D. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 172 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), to jest naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 §§ 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie kontroli nad działalnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w zakresie postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r., znak: 409.281 /B-4/17/18, to jest bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia powyższej decyzji, choć przy jej wydaniu doszło do naruszenia m.in.:

a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie implikuje w sobie obowiązku zbadania poprawności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej wnioskiem, gdy tymczasem, rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności, organ wprawdzie nie orzeka merytorycznie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, ale nie może nie ocenić czy doszło do rażącego naruszenia prawa bez weryfikacji zgodności zawartego w decyzji rozstrzygnięcia z prawem, bowiem brak oceny naruszenia przez decyzję prawa nie pozwala na dalej idącą ocenę kwalifikacyjną takiego rozstrzygnięcia, jako "rażącego";

b. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie pozwalający na weryfikację poprawności stanowiska organu, a to poprzez brak uzasadnienia dla odmowy merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 3 lipca 2012 r., nr 434/2012, w aspekcie dotyczącym prawidłowości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji budynku oraz powierzchni zabudowy;

c. art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich aspektów sprawy, w szczególności nie zweryfikowanie przez organ administracji poprawności analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji warunków zabudowy;

d. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 6 i 7 pkt 2 i 4 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MI, a także art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 i 2 pkt 1 k.p.a, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 3 lipca 2012 r. nr 434/2012 w sytuacji, w której decyzja rażąco odstępuje od wymagań dotyczących wskazania zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji wynikających z § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia MI (w tym rażąco narusza zasady ciągłości i jednolitości istniejącej zabudowy), a wydana została przez prezydenta miasta w odniesieniu do działki miejskiej, to jest organ podlegający wyłączeniu od jej rozpoznania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to przesłanek stosowania § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI;

naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt I ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.) w postaci:

3. błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż z rażącym naruszeniem prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia wyłącznie w przypadku braku sporządzenia analizy urbanistycznej, choć nie sposób a priori ocenić, że wydanie jej po sporządzeniu analizy w żadnym przypadku nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, bowiem możliwy jest wszakże przypadek wydania warunków zabudowy treści, która pozostanie w sprzeczności z wszystkimi przesłankami (wymaganiami) ich określenia, zaś ocena skutków społeczno-gospodarczych, zwłaszcza w kontekście wydania jej przez organ w interesie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu, kwalifikować będzie takie naruszenie jako rażące;

4. niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz ust. 6 i 7 pkt 2 i 4 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MI, a także w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 26 § 3 i 2 pkt 1 k.p.a., poprzez:

a. przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wartości innej niż wynikająca z odpowiednio § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia MI jest możliwe w sytuacji, w której "sporządzono analizę urbanistyczną", która "zawiera rozważania" w tym zakresie, co może być wyrazem (niewyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) wykładni, zgodnie z którą przepisy § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI pozwalają na odstępstwo (od wartości wskaźników wynikających z § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI) według nieskrępowanego uznania administracyjnego, skoro autor analizy urbanistycznej nie jest w takim przypadku ograniczony jakimikolwiek przesłankami; co jest sposobem stosowania tego przepisu (najpewniej w wyniku jego wykładni dokonywanej w sposób sprzeczny) z podstawą delegacji, na podstawie którego został on wydany, bowiem art. 61 ust. 6 i 7 pkt 2 i 4 stanowi o tym, iż rozporządzenie MI ma określić "wymagania dotyczące ustalenia" m.in. tych parametrów, a nie brak tych wymagań poprzez wprowadzenie nieskrępowanego uznania administracyjnego, a co - w przypadku takiej wykładni § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI - winno skutkować konstatacją o wydaniu § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 poza zakresem delegacji ustawowej i ich nieobowiązywania,

a nadto poprzez:

b. pominięcie, że prezydent gminy będącej miastem na prawach powiatu, podlega wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako pracownik strony i sprawy tej nie mogą rozpoznawać jego podwładni;

a w konsekwencji pominięcie, iż:

c. przedmiotowa w sprawie decyzja o warunkach zabudowy narusza § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MI, bowiem wydana została z naruszeniem zasad kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem zabudowy na nieruchomościach sąsiednich z arbitralnym ustaleniem wskaźnika zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji,

d. a naruszenie to ma charakter rażący, ponieważ naruszenia te dokonane zostały przez organ administracji będący zarazem organem reprezentującym wnioskodawcę będącym właścicielem nieruchomości, dla której określano warunki zabudowy, to jest poprzez działanie w interesie własnym organu z pokrzywdzeniem członków społeczności jednostki samorządu terytorialnego, na straży praw której, stać miał ten organ, który sprawy tej winien w ogóle nie rozpoznawać z uwagi na regulację art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 i 2 pkt 1 k.p.a.

- a konsekwencji niezasadny brak skonstatowania o nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać na nieścisłości w treści sformułowanych zarzutów. Otóż w pkt. I błędnie wskazano jako przepis określający podstawy skargi kasacyjnej art. 172 pkt 2 p.p.s.a. zamiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaś w pkt I 1) jako przepis określający naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., według którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu I 1), w którym skarżący wskazują na bezzasadne nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi na decyzję SKO przez Sąd I instancji, należało uznać, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo oceniono rozpatrzenie przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd pozytywnie odniósł się do zakresu rozpatrzenia wniosku przez SKO, które dokonało weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, nie tylko z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również w świetle pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności, określonych w 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie prawidłowości zastosowania przepisów do ustalonego już stanu faktycznego. Dokonywanie zaś przez organ prowadzący to postępowanie (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) ustaleń stanu faktycznego dotyczącego sprawy zakończonej decyzją, której stwierdzenia nieważności żądają skarżący, wychodzi poza właściwość rzeczową tego organu. Z powyższych względów nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez wadliwą ocenę decyzji SKO, w której – zdaniem skarżących – brakuje uzasadnienia odmowy oceny decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku w zakresie poprawności analizy urbanistycznej, w tym prawidłowości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji budynku oraz powierzchni zabudowy.

Z tych też powodów także zarzuty określone w pkt II 4) a i c skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – przesłanek stosowania § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI (zarzut I 2). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uwzględniając cytowaną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przywołane przez Skarżącego § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji z uwagi na charakter postępowania i rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium, które w przedmiotowej sprawie nie było organem odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, ale organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dlatego też powołane przez skarżących przepisy nie mieszczą się w akceptowanym przez doktrynę i orzecznictwo szerokim rozumieniem podstawy prawnej, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 141 oraz przywołane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne).

Także kolejny zarzut (II 3), błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z której miałoby wynikać, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa dochodzi wyłącznie w przypadku braku sporządzenia analizy urbanistycznej, nie zastał uwzględniony. Zarzut ten jest wynikiem błędnej interpretacji wypowiedzi Sądu zawartej na s. 8 uzasadnienia, gdzie Sąd powołuje się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1111/18, Lex nr 2656360. Sąd, wspierając się na stanowisku zawartym w przywołanym wyroku, stwierdza że: "Dopiero w przypadku braku przeprowadzenia takiej analizy, można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa." Trzeba przy tym wyjaśnić, że we wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał iż: "przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jest niezbędnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Odstąpienie od tego wymogu skutkuje kwalifikowaną wadą decyzji o warunkach zabudowy, zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa." (Lex nr 2656360). Zatem ani cytowany Sąd ani Sąd I instancji, nie kwestionowały istnienia innych powodów wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, ale wskazywały jedynie, że brak przeprowadzenia takiej analizy należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 i 2 pkt 1 k.p.a. (zarzuty II 4) b i d). Rozpatrując zarzut pominięcia kwestii wyłączenia organu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, należy przede wszystkim zaznaczyć, że kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta Białegostoku nie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzut ten został poniesiony przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Stąd też jedynie na marginesie należy wskazać, że:

1) ewentualne naruszenie przepisów dotyczące wyłączenia organu od załatwienia sprawy oraz wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji;

2) odnosząc się do rozpatrzenia wniosku Miasta Białegostoku o ustalenie warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta Białegostoku należy w pełni podzielić stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/18, w którym Sąd stwierdził, że "w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Z woli ustawodawcy wyrażonej expressis verbis w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Oznacza to, że z mocy prawa dopuszczalne jest połączenie ról procesowych organu orzekającego sprawie z rolą strony uprawnioną do złożenia wniosku o jego wszczęcie." (LEX nr 2759103).

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.