Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1333/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1333/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w K. w dniu [...] lutego 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy K. na 2017 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.).

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym.

Prokurator w uzasadnieniu skargi podniósł, że treść uchwały nie zawiera zapisu o jej publikacji w dzienniku urzędowym, a jedynie zapis o wejściu w życie z dniem podjęcia. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., ponieważ zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na naruszenie zasad legislacji poprzez przytoczenie w zaskarżonej uchwale (w § 1) ustawowej definicji zwierzęcia bezdomnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Miejska podkreśliła, że skarżący nie wskazał precyzyjnie, w jakiej części zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne i generalne, a więc nie wykazał, na jakiej podstawie ustalił, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi na rok 2017 r. stanowi akt prawa miejscowego.

Rada Miejska stwierdziła ponadto, że z przepisów zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika, aby była ona adresowana do mieszkańców gminy. Zdaniem Rady reguluje ona wyłącznie obowiązki samej gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, a co najwyżej zawiera normy informacyjne, wskazujące, jakie podmioty będą zapewniać opiekę weterynaryjną. Rada podkreśliła również, że źródłem obowiązków zindywidualizowanych (podmiotów zapewniających np. opiekę weterynaryjną) nie są przepisy uchwały ani Program, lecz umowy cywilnoprawne, które zostaną zawarte w celu realizacji Programu.

Zdaniem Rady, zaskarżona uchwała jest pełna i kompletna oraz reguluje wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów ustawy o ochronie zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.

Sąd stwierdził, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 u.s.g.

Sąd wojewódzki przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi uchwała rady gminy, określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, ale ma on zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała, określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program", musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Sąd przypomniał, że akt prawa miejscowego, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zatem zawierać normy mające charakter abstrakcyjny. Jednocześnie ogólny sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech.

W ocenie Sądu charakter normy powszechnie obowiązującej posiadają regulacje zawarte w § 3 ust 1, § 4 ust. 4, § 5 i § 10 załącznika do uchwały. Przepisy te wskazują podmioty realizujące Program, co pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany i np. poinformować o zauważeniu bezdomnego zwierzęcia, czy zawieźć zwierzę poszkodowane w wypadku drogowym do wyznaczonego lekarza weterynarii. Wskazuje to, zdaniem Sądu, w sposób ewidentny na charakter generalny postanowień uchwały.

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Sąd podkreślił, że Rada Miejska nie zaliczyła swojej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega obwieszczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). W ocenie Sądu, brak vacatio legis i jednocześnie brak przesłanek dla niezachowania vacatio legis stanowi także o niezachowaniu zasad dobrej legislacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 i art. 91 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne przyjęcie, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w ten sposób, że zastosowano te normy procesowe;

2) art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 42 i art. 91 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niezastosowanie tego przepisu w warunkach, kiedy skarga podlegała oddaleniu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, które konkretnie przepisy kwestionowanej uchwały świadczą o jej generalnym i abstrakcyjnym charakterze i o tym, że jest ona aktem prawa miejscowego;

4) art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do kwestionowanej uchwały oraz poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 45/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 45/21, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

W piśmie z 1 marca 2022 r., Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w B. przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy uchwała Rady Miejska w K. z [...] lutego 2017 r., nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy K. na 2017 r., jest aktem prawa miejscowego.

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela jednolite obecnie stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 249/21; 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18; 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19; 25 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17; 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3758/18; 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 661/17; 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17; 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; 17 października 2017 r., II OSK 268/16; 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16; 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; 13 marca 2013 r., sygn.. akt II OSK 37/13, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Zatem wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, CBOSA).

W załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały wprost nakłada się obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego – w § 3 ust. 1 w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w § 4 ust. 1 w zakresie opieki nad bezdomnymi kotami, w § 4 ust. 3 w zakresie sterylizacji i kastracji kotów, w § 5 ust. 3 w zakresie opieki nad bezdomnymi, § 10 w zakresie opieki nad zwierzętami biorącymi udział w wypadkach drogowych, § 8 ust. 2 w zakresie usypiania ślepych miotów.

Z uwagi na powyższe, uznać należy, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach abstrakcyjnie określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być – jako akt prawa miejscowego – zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Zatem brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa – akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. W konsekwencji, uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 i art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, art. 151 p.p.s.a., art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano jakie przepisy przyjęte w zaskarżonej uchwale przesądzają o tym, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.