Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 197/23 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lubina z [...] listopada 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz E.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 4 października 2023 r. IV SA/Wr 197/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E.M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (Kolegium) z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z 30 sierpnia 2022 r. Skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z [...] listopada 2022 r. Prezydent Miasta L. (Prezydent) wniosek Skarżącej rozpoznał odmownie. W uzasadnieniu podał, że matka Skarżącej – Z.G. - jest wdową od 11 sierpnia 2022 r., ma dwoje dzieci: Skarżącą i jej siostrę D.W.. Matka zamieszkuje sama, siostra Skarżącej jest na emeryturze, po przeszczepie leczy się hematologicznie i z uwagi na stan zdrowia nie może opiekować się mamą. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że matka legitymuje się orzeczeniem z 26 września 2019 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, stopień ten datowany jest od 23 sierpnia 2019 r.

Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że Skarżąca nie zamieszkuje z pozostającą pod jej opieką 87 letnią matką. Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynikało, że mama Skarżącej choruje na zespół otępienny w chorobie Alzheimera, stwierdza się możliwe nawracające stany depresyjne, chorobę niedokrwienną serca, stan po angioplastyce naczyń wieńcowych (w 2018 r.), nadciśnienie tętnicze, niedoczynność tarczycy, cukrzycę typu II, hiperlipemię, stan po fotokoagulacji odwarstwienia siatkówki (w 2008 r.), kamicę pęcherzyka żółciowego, stan po osteoporotycznym złamaniu kręgu kręgosłupa. W opinii lekarza pacjentka jest przewlekle chora, wymaga całodobowej opieki. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że chora potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków, szczególnie krojeniu, smarowaniu masłem, jak też przy czynnościach związanych z utrzymaniem higieny osobistej, ubieraniu i rozbieraniu. Korzysta z toalety przy pomocy innych osób. Z kolejnego orzeczenia lekarza podstawowej opieki zdrowotnej z dnia 3 października 2022 r. wynikało, że ze względu na występujące schorzenie i ograniczenie w codziennym funkcjonowaniu wymaga pomocy codziennej w porannej toalecie (mycie, ubieranie), przygotowanie śniadania, podanie leków po śniadaniu, zakupy, w razie potrzeby wspólne wyjście do lekarza (pomoc w pokonaniu schodów), przygotowanie obiadu, podanie leków po obiedzie, mierzenie ciśnienia dwa razy dziennie, w zależności od kondycji fizycznej wspólne wyjście na ławkę przed blok, pranie, sprzątanie, prasowanie, wspólne ćwiczenia sprawnościowe rąk, przygotowanie kolacji i pomoc w wieczornej toalecie. Organ wskazał także na dokumentację leczenia szpitalnego. Od 6 czerwca do 6 lipca 2019 r. chora była diagnozowana na Oddziale Psychogeriatrycznym Ośrodka Alzheimerowskiego, gdzie stwierdzono otępienie łagodne w chorobie Alzheimera możliwej. Wskazano, że matka Strony uległa wypadkowi, doznała złamania kręgosłupa i dwa miesiące była unieruchomiona w gorsecie (rok 2019). Od tego czasu porusza się przy pomocy kul w domu i przy pomocy drugiej osoby poza nim.

Z dalszych ustaleń wynikało, że Skarżąca (lat 60) nabyła uprawnienia emerytalne i decyzją z 5 sierpnia 2022 r. przyznano jej świadczenia emerytalne od 1 lipca 2022 r. W tym samym dniu zostało ono zawieszone z uwagi na pobierane przez Skarżącą świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, przyznane na mocy decyzji z 23 października 2019r. Po śmierci ojca prawo do świadczenia zostało uchylone. Skarżąca wskazała, że posiada ponad 30 letni staż pracy, w tym 25 lat i 5 miesięcy okresów składkowych i 5 lat 2 miesiące 21 dni nieskładkowych. Ostatnią pracę wykonywała do kwietnia 2019 r. na umowę zlecenia usługi opiekuńcze na terenie Niemiec. Stan zdrowia rodziców zmusił ją do rezygnacji z pracy, w szczególności dotyczyło to zdrowia mamy po urazie kręgosłupa. Skarżąca uzyskała świadczenie pielęgnacyjne związane z opieką nad ojcem, po jego śmierci wystąpiła o świadczenie z uwagi na konieczność opieki nad mamą. Mając na uwadze różnicę w wysokości świadczeń Skarżąca dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnując z emerytury. Obecnie nie ma własnych dochodów i jest na utrzymaniu mamy.

Organ powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej. u.ś.r.) wskazał, że moment postania niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Niezależnie od tego odwołując się do ustaleń faktycznych wywodził, że pomimo niepełnosprawności matka Skarżącej zamieszkuje samodzielnie, nie jest obłożnie chora i jakkolwiek wymaga pomocy w wielu obszarach codziennego funkcjonowania to nie wymaga opieki o charakterze ciągłym. Pomoc Strony sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego realizowanych w każdym gospodarstwie domowym (pranie, sprzątanie, zakupy, realizacja recept). Organ podkreślał moralny obowiązek wspierania najbliższych wywodząc, że opisany zakres czynności opiekuńczych nie wyklucza Skarżącej z aktywności zawodowej. Okoliczności te także wykluczają przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium przywołując zapisy art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5; art. 27 ust. 5 u.ś.r. zanegowało pogląd organu I instancji wykluczający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i uznało, że sporny przepis nie może stanowić podstawy wyłączenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

Rozważając dalsze przesłanki przyznania prawa do świadczenia Kolegium odwołało się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, w tym wywiadu środowiskowego, zebranej dokumentacji medycznej, wyjaśnień Skarżącej. Z wniosków pracownika socjalnego wynika, że matka Skarżącej wymaga opieki i pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, tj. przygotowanie i podanie posiłku, dostarczanie produktów żywnościowych, pomoc w czynnościach gospodarczych, wizytach lekarskich, wykupieniu leków. Podopieczna wymaga pomocy przy poruszaniu się po domu jak i poza nim – korzysta z kul ortopedycznych. Z wyjaśnień Skarżącej wynikało, że mama samodzielnie korzysta z toalety, wymaga jednak pomocy przy dokonywaniu czynności higienicznych, czasem odprowadzenia do łazienki. Poza mieszkaniem porusza się przy pomocy kul ortopedycznych, zawsze z pomocą osoby drugiej. Mama Skarżącej ma liczne schorzenia: cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, stan po złamaniu kręgosłupa w odcinku lędźwiowym, niewydolność serca, początki stanów demencyjnych, pojawiających się problemów z pamięcią, nerwicy, depresji, zaniku nerwu wzrokowego. Chora wymaga systematycznej kontroli lekarskiej i leczenia farmakologicznego. Problemy z pamięcią nasiliły się po śmierci męża. Z oświadczeń Skarżącej wynika, że mama myli imiona i nazwy przedmiotów, zapomina, co robiła, konieczne jest towarzyszenie jej podczas wizyt lekarskich. W opinii pracownika matka Strony nie jest w stanie wykonać podstawowych czynności gospodarczych.

W aktach sprawy poza wskazanymi orzeczeniami lekarskimi znajduje się dokumentacja medyczna leczenia szpitalnego od 1996 r. (wskazująca na zespół depresyjny), z poradni zdrowia psychicznego (od 1998 r. do 2019 r. ) oraz karta medycznych czynności ratunkowych z 5 listopada 2022 r. (zgłoszenie dotyczące piekącego bólu pleców).

Oceniając przestawione dowody organ wskazał, że matka Skarżącej choruje od wielu lat na depresję zdiagnozowaną w, 1995 r., zatem choroba wystąpiła na wiele lat przed rezygnacją z zatrudnienia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na znaczne pogorszenie zdrowia mamy w ostatnim czasie. Skarżąca z pracy zrezygnowała w 2019 r. w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne uchylone po śmierci podopiecznego. W opinii organu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił wymagany prawem związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką. Zakres czynności opiekuńczych nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Dalej organ dokonał wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. wskazując, że prawo do świadczenia przysługuje wówczas, gdy zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia w jednej z prawem przewidzianych form. Odnosząc się do dokonanych ustaleń faktycznych organ stwierdził, że mimo orzeczonej niepełnosprawności zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej wyklucza uznanie, że Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia. Analiza zebranych dokumentów wskazuje, że Strona nie wykonuje czynności ściśle opiekuńczych aktywność skupiając na prowadzeniu gospodarstwa domowego, co nie dobiega od czynności wykonywanych w gospodarstwach domowych osób pracujących. Organ zawracał uwagę na wyjaśnienia Skarżącej wskazujące na brak ciągłości w czynnościach pomocy osobie niepełnosprawnej, co wyklucza uznanie istnienia związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Końcowo organ wskazał, że pismem z 3 stycznia 2023 r. pełnomocnik Skarżącej przesłał do organu pismo informujące o przyznaniu Skarżącej emerytury od dnia 1 listopada 2022 r., tj. od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Powołując się na zapis art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt SK 2/17 i orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że w sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia jest brak związku przyczynowego pomiędzy opieką (jej zakresem) a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem). Wobec tego powołane w piśmie pełnomocnika okoliczności nie wpływają na kierunek przyjętego rozstrzygnięcia.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd przypomniał następnie brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r., i wyjaśnił, że celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej, ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę, ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Sąd wskazał, że analiza istnienia owego związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Przy czym nie oznacza to w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący, aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej. Chodzi tu zatem o sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, dostępny w CBOSA). Świadczenie jest powiązane z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo dla osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie przepisów prawa pojęcie niepełnosprawności oraz jej stopnie nie przystają do odrębnego ryzyka socjalnego, jakim jest niesamodzielność. W praktyce obecnie istnieje jeden stopień niesamodzielności, tj. znaczny jej stopień, co wyklucza możliwość prawnego różnicowania osób niesamodzielnych z punktu widzenia stopnia naruszenia sprawności organizmu i ich samodzielności oraz potrzeb w zakresie pielęgnacji, opieki lub wsparcia. Samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza zatem do określenia zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia). Z uwagi na te okoliczności - na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - ustawodawca przewidział szczególne środki umożliwiające badanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zawodową jej opiekuna. Takim środkiem jest instytucja przewidziana w art. 23 ust. 4aa ust. 4b u.ś.r. uprawniająca do wnioskowanie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ujawnione w jego toku okoliczności faktyczne winny wykazać na ile osoba niepełnosprawna jest samodzielna, a na ile wymaga wsparcia, co umożliwi ocenę zakresu wymaganej opieki i zestawienia jej z czynnościami faktycznie realizowanymi przez osobę wymagającą opieki, a w konsekwencji ustalenia, czy wystąpił związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r.

W ocenie Sądu zasadnie wywiodły organy administracji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowy jest wniosek wyprowadzony z materiału aktowego, że zakres opieki nad osobą niepełnosprawną odnoszony również do stopnia jej samodzielności nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia (lub jego niepodejmowania).

Sąd przywołał przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy z 14 października 2022 r., i przypomniał, że wynika z niego, iż Skarżąca nie zamieszkuje z matką, ale jest u niej codziennie od godzin porannych do wieczora, czasami zostaje na noc. Matka Strony mieszka w lokalu położnym na II piętrze, co stanowi barierę w wychodzeniu z domu. Mama Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji, co potwierdza wydane w tym zakresie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 października 2019 r. Choruje na niewydolność krążeniową, serce, doznała złamania kręgosłupa w odcinku lędźwiowym, stwierdzono u niej stany dementywne, ma problemy z pamięcią, zanik nerwu wzrokowego, leczy się z powodu depresji i nerwicy, systematycznie przyjmuje leki, wymaga pomocy w czynnościach życiowych. W opinii pracownika przeprowadzającego wywiad mama Skarżącej wymaga pomocy w zaspokajaniu potrzeb życiowych, tu wskazano na przygotowanie i podanie posiłków, w czynnościach gospodarczych (prowadzenia domu), ustalaniu wizyt lekarskich, pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu i poza nim, Podopieczna sama korzysta z toalety, choć czasem wymaga pomocy w czynnościach higienicznych. Poza domem porusza się przy pomocy kul ortopedycznych i wymaga pomocy Skarżącej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad mamą sprawuje Skarżąca.

Z dalszych dokumentów zebranych w sprawie, w tym oceny stanu psychofizycznego z dnia 12 października 2022 r., wynika, że w obrębie mieszkania osoba niepełnosprawna porusza się przy pomocy kul, zaś poza nim także z pomocą innej osoby. Powoli przemieszcza się z łóżka na krzesło, samodzielnie zmienia pozycje w łóżku. Ocena potwierdza trudności w zapamiętywaniu i koncentracji, wskazując na spokojne zachowanie, nastrój stosowny do sytuacji. Mama Strony wymaga pomocy w czynnościach higienicznych, pomocy w ubieraniu i rozbieraniu. Samodzielnie korzysta z toalety, korzysta z wkładek, wymaga pomocy w przyjmowaniu leków, odżywia się samodzielnie (nie wymaga karmienia). Niedowidzi, ze słuchem nie ma problemów, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Opisane schorzenia matki potwierdza Strona w piśmie z dnia 3 października 2022 r. wskazując na pogorszenie się stanu zdrowia podopiecznej po śmierci jej męża (ojca Skarżącej). Skarżąca wskazała także, że mama ma problemy z połykaniem, wymaga specjalnej diety, ma także problemy z pamięcią i wymaga asysty przy wizytach lekarskich. Z uwagi na stwierdzone schorzenia jest pod opieką lekarza rodzinnego, psychiatry, okulisty, kardiologa, osteopaty i ortopedy. Strona podkreślała, że mama nie jest samodzielna, nie zostawia jej samej, wymaga pomocy przy poruszaniu się. Strona wskazała, że codziennie rano budzi mamę, pomaga jej w czynnościach higienicznych, trzy razy dziennie prowadzi ją do toalety, w ostatnim czasie mama używa pieluchomajtek, dwa razy dziennie smaruje mamę kremami, trzy razy dziennie mierzy ciśnienie i tętno, przygotowuje i podaje leki, zachęca do ćwiczeń fizycznych i umysłowych. Codziennie wykonuje masaż pleców, nóg i rąk, poza tym prowadzi gospodarstwo domowe. Wyjścia na spacery odbywają się wyłącznie w asyście Skarżącej, która także czuwa podczas snu. Na potwierdzenie opisanych faktów Strona przedstawiła pismo lekarza medycyny rodzinnej wskazujące na opisane przez Stronę obszary, w których osoba niepełnosprawna wymaga pomocy.

Zakres czynności związanych opieką nad matką zawiera również przedłożony przez Skarżącą wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia opis czynności dotyczących opieki nad osobą niepełnosprawną. Potwierdza on opisane już fakty. Podobnie jak wywiad z dnia 9 września 2022 r.

Skarżąca przedstawiła również opisaną w zaskarżonej decyzji dokumentację medyczną potwierdzającą schodzenia kardiologiczne, okulistyczne, demencyjne, złamanie kręgosłupa w 2019 r. orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 26 września 2019 r., z dnia 30 maja 2019 r. oraz z dnia 18 października 2019 r.

Odnosząc się do opisanych dowodów i ustaleń oraz wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy przyjęły prawidłowo, że w sprawie nie wystąpił wymagany prawem związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a możliwością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą. Przy czym, co w sprawie istotne nie są negowane fakty dotyczące zatrudnienia Skarżącej poprzedzającego wystąpienie o świadczenie pielęgnacyjne jeszcze w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ swoje stanowisko, wykluczające możliwość ustalenia prawa do świadczenia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką Skarżącej, wywodzi wyłącznie z zakresu tej opieki. I w tym zakresie, zdaniem Sądu, ocena dokonana w zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. Przedstawiona i szeroko opisana dokumentacja dowodzi, że mama Strony cierpi na opisane już liczne schorzenia uniemożliwiające jej samodzielne funkcjonowanie, a w związku z tym wymaga pomocy innych osób. Pomoc ta dostarczana jest przez Stronę, jednakże analiza przedstawionych oświadczeń i przeprowadzonych czynności dowodowych wskazuje na pewną samodzielność osoby niepełnosprawnej, co wyklucza przyjęcie tezy, że Strona nie mogłaby podjąć zatrudnienia choćby w niewielkim wymiarze czasu pracy. Jak już wskazano ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu znacząca część opisywanych przez Stronę czynności jakie wykonuje ona w ramach sprawowania opieki na mamą sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego, zatem spraw, które dotyczą każdego gospodarstwa domowego, także tych osób, które pracują zawodowo. Pranie, sprzątanie, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, wspólne wyjścia i asysta podczas spacerów, zakup leków, wspólne oglądanie seriali, czytanie prasy nie są na tyle absorbujące, aby wymagały rezygnacji z zatrudnienia.

Pozostałe zaś czynności dotyczą wspomagania osoby niepełnosprawnej, w tym w czynnościach higienicznych, które jak wskazuje sama Skarżąca wykonywane są zasadniczo rano i wieczorem, podobnie jak pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, pomiary parametrów ciśnienia i tętna. Mama Skarżącej samodzielnie (przy pomocy kul ortopedycznych) porusza się po domu, samodzielnie korzysta z toalety (tylko niekiedy wymaga pomocy), samodzielnie spożywa przygotowane jej posiłki i zażywa przegotowane uprzednio leki. Także czynności rehabilitacyjne nie są czasochłonne i mogą być przeprowadzane w dowolnej porze dnia. W tym zakresie nie ma żadnych wskazań medycznych, podopieczna nie wymaga leczenia odleżyn, specjalistycznego karmienia, podawania leków, nie jest osobą leżącą lub trwale unieruchomioną. Wskazywana pomoc w żywieniu polega na odpowiednim przygotowaniu posiłków poprzez ich zmiksowanie lub pomocy w krojeniu i smarowaniu. Nie jest związana ze szczególnym, specjalistycznym podawaniem, czy karmieniem. Stwierdzone schorzenia niewątpliwe ograniczają możliwości podopiecznej w zakresie samodzielnej egzystencji jednakże opisany zakres samodzielności wskazuje na to, że konieczna pomoc nie przybiera rozmiarów, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wymagających pomocy długotrwałej i ciągłej. Potwierdza to także fakt, że mama Skarżącej zamieszkuje sama, Skarżąca odwiedza ją codziennie na noc pozostawiając samą i jedynie w razie potrzeby nocuje u mamy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie przy ocenie samodzielności podopiecznej w zakresie schorzeń na tle psychicznym (depresji). Skarżąca pozostawia bowiem mamę samą, bez opieki także udając się na zakupy, czy w trakcie realizacji innych czynności. Racje ma organ, że przedstawione dowody nie wykazały, aby zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą wykluczał inną aktywność. Zebrany materiał aktowy nie daje zatem podstaw do wywodzenia, że zakres czynności podejmowanych przez Stronę względem matki wpisuje się w ustawowy zapis stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowałaby, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (nie podejmuje pracy).

Sąd zaaprobował zatem wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że Skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem sprawowana opieka, jej zakres i natężenie nie wykluczały rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która jak już wskazano nie musi być realizowana w pełnym wymiarze czasu pracy.

Końcowo odnosząc się do wskazanej w końcowej części uzasadnienia okoliczności dotyczącej nabycia przez Skarżącą prawa do emerytury Sąd wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażany w licznym orzecznictwie, że fakt ten nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wybór świadczenia leży po stronie uprawnionego, warunkiem przeprowadzenia procedury wyboru świadczenia jest jednak brak innych przeszkód do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. spełnienie przesłanek ustawowych. W realiach rozpoznawanej sprawy taka okoliczność nie wystąpiła. Zasadny jest zatem pogląd organu wyrażony w treści zaskarżonej decyzji odnoszący się do omawianej problematyki.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p. p. s. a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, to jest :

1. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzut objęty punktem 2.1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a jest niezasadny. Przywołany przez Skarżącą art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia przywołanego przez Skarżące przepisy wynika zatem, że znajduje on zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zgodnie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. Tym samym w rozpoznawanej sprawie naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 5 lipca 2022 r. I OSK 1286/19 i przywołane w nim orzecznictwo oraz doktryna).

Uzasadniony okazał się natomiast zarzut objęty punktem 2.2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy i dokonaną przez nie ich ocenę prawną oraz uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Ani Sąd ani organy nie kwestionują schorzeń, na które cierpi matka Skarżącej ani też wykonywanych przez nią czynności. Sąd podzielił jednak stanowisko organów, że czynności wykonywane przez Skarżącą nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia czy też innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Sąd kasacyjny przypomina zatem, że jak wynika z niekwestionowanych okoliczności sprawy, matka Skarżącej ma problemy z połykaniem, wymaga specjalnej diety, pomocy przy spożywaniu posiłków (zmiksowanie, krojenie, smarowanie), przy czym jak wskazano w wywiadzie środowiskowym uznanym przez Sąd Wojewódzki za podstawowy dowód, matka Skarżącej wymaga również pomocy przy podaniu posiłków, czasem również przy czynnościach higienicznych. Skarżąca wyjaśniała następnie w piśmie z 3 października 2022 r. – a tych wyjaśnień Sąd również nie zakwestionował – że stan zdrowia matki uległ pogorszeniu, Skarżąca prowadzi ją trzy razy dziennie do toalety, mierzy jej ciśnienie, przygotowuje i podaje leki, matka korzysta z pieluchomajtek.

W świetle tych ustaleń faktycznych sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz logiki jest przyjęcie, że Skarżąca wszystkie czynności opiekuńcze mogłaby wykonać rano albo wieczorem, to jest po pracy. Trudno przyjąć, by możliwe było pogodzenie zatrudnienia z kilkukrotnym w ciągu prowadzeniem matki do toalety, przygotowaniem i podaniem co najmniej trzech posiłków i leków (uwzględniając fakt, że matka Skarżącej ma stany dementywne i problemy z pamięcią trudno jest przyjąć, by mogła sama przyjąć nawet przygotowane wcześniej leki), trzykrotnym w ciągu dnia zmierzeniem ciśnienia. Trudno również przyjąć, by dodatkowo w okresie poranno-wieczornym udało się Skarżącej przeprowadzić wraz z matką ćwiczenia rehablilitacyjne.

Okolicznością niesporną jest również pozostawanie matki Skarżącej pod opieką lekarza rodzinnego i pięciu lekarzy specjalistów. Z wywiadu wynika, że matka Skarżącej mieszka w lokalu położonym na II piętrze, co stanowi barierę przy wychodzeniu z domu, poza domem porusza się przy pomocy kul i wymaga pomocy Skarżącej. Co istotne, jak wynika z niekwestionowanego ani przez organy ani przez Sąd Wojewódzki dokumentu w postaci oceny stanu psychofizycznego z 12 października 2022 r. matka Skarżącej również w obrębie mieszkania porusza się za pomocą kul. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że również w wywiadzie środowiskowym wskazano, że matka Skarżącej wymaga pomocy przy poruszaniu się po domu.

W tej sytuacji, przyjmując nawet, że wizyty u lekarzy specjalistów odbywają się co kilka miesięcy, Skarżąca musi przynajmniej kilka razy na kwartał udać się z matką do lekarza. Oczywiste jest, że w przypadku osób o ograniczonej mobilności przemieszczenie się do lekarza specjalisty może zająć znaczną część dnia. Sąd kasacyjny przypomina również, że powszechnie znany jest fakt, iż placówki publicznej służby zdrowia czynne są w godzinach odpowiadających godzinom pracy, nie jest zatem możliwe odbycie tychże wizyt przed czy po pracy.

Okoliczność, że Skarżąca pozostawia matkę samą wychodząc po zakupy czy też w trakcie realizacji określonych czynności nie może przemawiać za uznaniem, że sprawowana przez nią opieka nie ma charakteru stałego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle wywiadu, z którego wynika, że Skarżąca przychodzi do matki rano i pozostaje z nią do wieczora a czasem nocując u niej, okoliczność, że Skarżąca powraca na noc do swojego mieszkania również nie może być uznana za świadczącą o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a opieką nad matką.

W konsekwencji za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wbrew bowiem stanowisku Sądu Wojewódzkiego zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad matką nie daje jej sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Uznać zatem należało, że Skarżąca spełniała przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, zaś jedyną przeszkodą ku temu było pobieranie świadczenia emerytalnego. Jak jednak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ zaniechał podjęcia czynność imających na celu umożliwienie Skarżącej dokonania wyboru świadczenia z uwagi na uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku biorąc pod uwagę zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.