Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. J. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Realizacji Pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] zmieniającą decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego oraz świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne i odmawiającą niniejszej pomocy od dnia [...] lipca 2014r.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych

i dokonanej ocenie prawnej:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ I instancji wskazując jako podstawę art. 104 i 108 k.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; dalej: "u.p.s."), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7, art. 82 ust. 6 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] maja 2014r. wydanej w sprawie przyznania zasiłku stałego oraz świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne i odmowie niniejszej pomocy od dnia [...] lipca 2014 r. Uzasadniając organ

I instancji wskazał, iż w trakcie realizacji decyzji z dnia [...] maja 2014 r., przyznającej skarżącemu zasiłek stały w kwocie [...] zł oraz świadczenie niepieniężne w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne na okres od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r., zmieniła się sytuacja finansowa skarżącego, bowiem w maju 2014 r. uzyskał on refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w kwocie [...] zł. 1/12 wymienionej kwoty wynosząca [...] zł stanowi dochód skarżącego. Organ I instancji podniósł, iż łącznie dochód rodziny

w czerwcu 2014 r. wyniósł [...] zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę [...] zł

i przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla trzyosobowej rodziny 1.368 zł. Dochód skarżącego organ I instancji ustalił na kwotę [...] zł, którą to kwotę uzyskał przez zsumowanie kwot zasiłku pielęgnacyjnego – [...] zł, 1/3 dodatku mieszkaniowego – [...] zł oraz środki uzyskane w PFRON – [...] zł. Wskazano jednocześnie, iż zarówno dochód skarżącego, jaki i dochód rodziny przekraczają kryteria dochodowe ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ I instancji przytoczył definicję dochodu, określoną w art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz definicję dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 8 ust. 5 u.p.s. Jednocześnie podał treść art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny w przypadku osoby w rodzinie kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Organ I instancji wywiódł także, iż pojęcie dochodu zostało jednoznacznie zdefiniowane i taksatywnie wymieniono składniki, których się do niego nie wlicza, nie wymieniając kwot wypłaconych stronie ze środków PFRON jako niestanowiących dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wskazano także, że art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi o dochodzie bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Wskazał, m.in. że nie zgadza się

z zaliczeniem do dochodu pieniędzy, które otrzymał ze środków PFRON na refundację kosztów wyposażenia miejsca pracy osoby niepełnosprawnej. Wyjaśnił, że pieniądze te przyznano mu nie jako osobie fizycznej lecz dla firmy, którą prowadzi. Za przyznane środki zakupił sprzęt gastronomiczny do utworzenia stanowiska pracy dla inwalidy. Zakupił też samochód przystosowany dla osoby niepełnosprawnej. Skarżący podał, że ma [...] lat, jest po [...] i po [...]. Ma na utrzymaniu [...] letnią córkę i żonę, która nie pracuje, gdyż sprawuje nad nim opiekę. Według skarżącego wydana decyzja jest pomyłką. Wniósł o pozytywne załatwienie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] maja 2014 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały

w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2017 r. oraz świadczenie niepieniężne w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. W dacie wydania decyzji J. J., legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką,

a dochód na osobę w rodzinie wynosił [...] zł miesięcznie i nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt. 2 u.p.s., wynoszącego 456 zł. W dniu [...] kwietnia 2014 r. zawarta została umowa nr [...] pomiędzy skarżącym,

a Gminą Miasta R. w sprawie przyznania refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON. Środki te w kwocie [...] zł przekazane w dniu [...] maja 2014 r. spowodowały zmianę sytuacji dochodowej skarżącego.

Kolegium przytoczyło treść art. 8 ust. 3 - 4 u.p.s. podnosząc, iż przepisy te określają sposób wyliczenia dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń

z pomocy społecznej, jak również wskazują co należy od dochodu odjąć lub czego nie można do dochodu wliczać. W przepisach tych nie wymieniono jako niepodlegającej wliczeniu do dochodu kwoty refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON. Nadto Kolegium zauważyło, iż ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu i wymienił składniki, których się do dochodu nie wlicza. Katalog odliczeń pomniejszających dochód jest zamknięty i nie może być dowolnie rozszerzany w zależności od okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, iż uzyskane przez skarżącego środki z PFRON w kwocie [...] zł stanowią dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. powinny być rozliczone w równych częściach, na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od maja 2014r. Nadto podniosło, iż dochód rodziny w czerwcu 2014 r. wynosił [...] zł i składał się z zasiłku pielęgnacyjnego skarżącego w kwocie [...] zł, specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie [...] zł przyznanego M. J. z tytułu opieki nad mężem w okresie od [...] kwietnia 2014r. do [...] października 2014r., dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł, zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł oraz 1/12 kwoty refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, przyznanej skarżącemu ze środków PFRON, wynoszący [...] zł. Łącznie dochód trzyosobowej rodziny skarżącego wyniósł [...] zł. Natomiast miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego wynoszącego 456 zł na osobę w rodzinie. Kolegium wskazało także, iż skarżący od 2009 r. prowadzi działalność gospodarczą tj. P. "[...]", jednak zgodnie z oświadczeniami składanymi na potrzeby przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, działalność ta nie przynosi żadnych dochodów.

Konkludując Kolegium podniosło, iż wzrost dochodu rodziny skarżącego nakładał na organ obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi bowiem obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji administracyjnej na niekorzyść strony. Jednocześnie podkreśliło, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ ziszczenia się przesłanek określonych w powołanym przepisie wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Zdaniem organu odwoławczego uchylenie decyzji i odmowa przyznania świadczeń mogły nastąpić dopiero od [...] lipca 2014r., pomimo, iż zmiana dochodu nastąpiła od czerwca 2014r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że środki przyznane jako refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON podlegają wliczeniu do dochodu skarżącego, niezależnie od tego, że przyznane zostały na konkretny cel i zgodnie z przeznaczeniem w całości zostały wykorzystane. Zauważyło, iż środki te przyznane zostały skarżącemu jako właścicielowi P. "[...]" i przez niego zostały wydatkowane na stworzenie stanowiska pracy w tym P., powiększając majątek firmy należącej do skarżącego. Nadto dodało, iż ustalając dochód, zgodnie z definicją zawartą w ustawie o pomocy społecznej uwzględnia się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oznacza to, że dochodem są wszelkie przychody niezależnie od ich przeznaczenia i sposobu wydatkowania.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 u.p.s. polegające na przyjęciu, że do uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego dochodu należy wliczyć otrzymaną ze środków PFRON refundację na utworzenie stanowiska pracy. Autor skargi wniósł o:

– zmianę zaskarżonej decyzji poprzez właściwe wyliczenie kryterium dochodowego i przyznanie należnego świadczenia;

– zasądzenie wypłaty należnego świadczenia za okres od [...] lipca 2014 r.

i przekazanie tego świadczenia pieniężnego na konto bankowe skarżącego;

– ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia dochodu i jego składników. W konsekwencji tego niesłusznie przyjęło, iż dochodem rodziny skarżącego była otrzymana ze środków PFRON refundacja na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej i zakup samochodu przystosowanego dla osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącego, środki te nie stanowiły jego dochodu, ponieważ zostały przeznaczone zgodnie z zawartą

z Prezydentem Miasta R. Umową na zakup sprzętów niezbędnych do wyposażenia nowo utworzonego stanowiska pracy - kucharza w p. "[...]", a nie na zaspokojenie potrzeb bytowych rodziny skarżącego. Skarżący wskazał, iż dochód jego rodziny stanowi jedynie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł oraz świadczenie rodzinne w kwocie [...] zł miesięcznie. Nadto nie posiada innych źródeł dochodu. A zatem łączny miesięczny dochód trzyosobowej rodziny skarżącego wynosi [...] zł., tym samym spełnia kryterium dochodowe. Ponadto skarżący podkreślił, że jestem osobą niepełnosprawną z orzeczoną I grupą inwalidzką.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja

i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na decyzję organu administracji uchyla tę decyzję, stwierdza jej nieważność lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa.

W ustawowym katalogu rozstrzygnięć Sądu nie ma wnioskowanej przez skarżącego możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków prawnych jakie fakt otrzymania refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w kwocie [...] zł wywiera na realizację przyznanego

i wykonywanego na podstawie decyzji ostatecznej prawa do zasiłku stałego oraz świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w tym przyznawania zasiłków stałych, określa powołana wyżej ustawa o pomocy społecznej. W świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przyznanie osobie pełnoletniej, pozostającej w rodzinie zasiłku stałego jest uzależnione od dwóch przesłanek: od tego czy wnioskodawca jest osobą niezdolną do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolną do pracy oraz czy jego dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (456 zł). W świetle powołanego przepisu osoba ubiegająca się

o przyznanie wskazanej formy świadczenia z pomocy społecznej musi kumulatywnie spełnić przesłanki wskazane w przywołanym przepisie, jak również nie może wystąpić żadna z okoliczności negatywnych w nim wymienionych. Wystarczy zatem brak spełnienia jednej z przesłanek, by zasiłek stały nie mógł zostać przyznany.

Kwestie związane ze sposobem ustalania dochodu oraz wysokości kryterium dochodowego uregulowane zostały w art. 8 u.p.s. Ustęp 3 wskazanego przepisu stanowi, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca,

w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone

w przepisach o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Treść przytoczonej definicji jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone

o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty.

Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie w ust.

4 art. 8 u.p.s., który wskazuje jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. Stanowi on, iż do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Powyższe regulacje wskazują, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak

i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy

o pomocy społecznej. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwoty refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON.

Zdaniem Sądu organy pomocowe prawidłowo także zastosowały art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie

– kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała, gdyż skarżący w maju 2014 r., a więc w okresie pobierania zasiłku stałego (od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2017 r.) oraz świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne przyznanych decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uzyskał jednorazowy dochód

w kwocie [...] zł, co jak wykazano w zaskarżonej decyzji, przekracza ponad trzykrotnie kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wynoszące

w dacie orzekania 456 zł. Dochód trzyosobowej rodziny skarżącego w czerwcu 2014 r. wyniósł bowiem [...] zł, co daje miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę

w kwocie [...] zł. A zatem organ I instancji wobec treści art. 106 ust. 5 u.p.s. był zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i zastosowania art. 8 ust. 11 u.p.s., co w konsekwencji spowodowało zmianę decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego oraz świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne i odmowę niniejszej pomocy od dnia [...] lipca 2014 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wyniku uzyskania wskazanego wyżej jednorazowego dochodu sytuacja dochodowa skarżącego uległa zmianie.

W ocenie Sądu podkreślić należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Dlatego też nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem dochodem są wszelkie przychody niezależnie od ich przeznaczenia i sposobu wydatkowania.

W świetle powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 8 u.p.s. bowiem środki przyznane skarżącemu jako właścicielowi P. "[...]" jako refundacja kosztów wyposażenia stanowiska pracy ze środków PFRON powiększyły jego majątek. Zauważyć jednocześnie należy, iż zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 umowy nr [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta R. a skarżącym wynika, iż kwota refundacji określona w § 1 ust. 4 obejmuje koszty poniesione od dnia zawarcia umowy, które to koszty skarżący był obowiązany udokumentować. Z dołączonych do akt administracyjnych kserokopii faktur (karta 2,3,4 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, iż zakupy skarżący dokumentował fakturami z adnotacją "zapłacono gotówką". Tym samym z powyższego wynika, iż kwoty na dokonanie zakupów objętych refundacją zostały przez skarżącego zgodnie z umową wyłożone na wskazane w umowie przedmioty, a wypłacona kwota [...] zł stanowi umówioną kwotę refundacji wypłacaną po dokonaniu zakupów. Nie został na skarżącego nałożony obowiązek określonego wykorzystania kwoty refundacji. Kwotę tą, stanowiącą dochód w rozumieniu ww. przepisów skarżący mógł wykorzystać w wybrany przez siebie sposób, także nie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powyższe spowodowało zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącego poprzez wzrost dochodu, który jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy w formie zasiłku stałego.

Decyzje organów obu instancji zostały więc wydane w oparciu o obowiązujące przepisy. Sąd nie stwierdził także żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku