Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr GK-ONG.7221.37.2022.OŁ w przedmiocie odmowy wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją nr GK-ONG.7221.37.2022.OŁ z dnia 12 sierpnia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej organ II instancji, INGK) utrzymał w mocy decyzję Starosty Głogowskiego (dalej organ I instancji, Starosta) odmawiającą firmie A. sp. z o. o. (dalej skarżąca, wnioskodawca) wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie G., gmina J.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Starosty o wydanie wskazanego wyżej wypisu. Jako źródło interesu prawnego wskazano art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W korespondencji z organem, uszczegóławiając interes prawny, skarżąca nadesłała skan zlecenia (w imieniu firmy R.) na wykonanie dokumentacji farmy fotowoltaicznej na przedmiotowej działce oraz decyzję administracyjną w podobnej sprawie (wydaną przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego). Skarżąca wyjaśniła, że nie jest konieczne przedłożenie umowy z właścicielem działki, ponieważ wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga zgody właściciela gruntu, i może o taką decyzję wystąpić każdy podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia. Jednocześnie wskazał, że wypis z rejestru należy dołączyć do wniosku o decyzję środowiskową.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. Starosta odmówił wydanie wypisu podnosząc, że wnioskodawca nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej działki, która należy do osób fizycznych, których dane są chronione prawem. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka w planie miejscowym przeznaczona jest pod uprawy polowe, a jej właściciele nie realizują aktualnie żadnych procedur inwestycyjnych. Zdaniem organu I instancji o interesie prawnym nie świadczy wola przystąpienia do jakiejś czynności, a A. sp. z. o. o. nie wykazała w sprawie interesu prawnego, jako interesu konkretnego, indywidualnego i realnego.

Odwołując się wnioskodawca podtrzymał swoje argumenty wywodząc, że wystarczające jest podparcie się art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a żądanie przedłożenia innych dokumentów ukazujących prawo do gruntu (np. umowy dzierżawy) jest bezpodstawne. Wnioskodawca przywołał treść decyzji innego organu uwzględniającej analogiczny wniosek.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Starosty, INGK stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, nie przywołał okoliczności popartych dokumentami. Nie jest takowym wykazaniem przywołanie art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ani też dokument obrazujący zlecenie na wykonanie dokumentacji farmy fotowoltaicznej. Nie jest to dokument wytworzony w związku z planowanym przedsięwzięciem. Z dokumentu w żaden sposób nie wynika, aby właściciel działki udzielił umocowania do jakichkolwiek działań w zakresie planowanej inwestycji. Trzeba nadto uwzględniać ochronę danych osobowych.

W skardze do tutejszego Sądu A. kwestionuje stanowisko organów, jakoby art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie był wystarczający do wykazania interesu prawnego. W ocenie skarżącej przywołane przez organy judykaty nie są adekwatne do okoliczności sprawy, a w praktyce orzeczniczej innych organów administracji można wskazać rozstrzygnięcia potwierdzającej stanowisko skarżącej. Skarżąca uważa, że wystarczająca wykazała interes prawny, a żądanie jakichkolwiek innych dokumentów jest nadinterpretacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz stanowi próbę naruszenia tajemnicy informacji handlowych. W ocenie skarżącej organy naruszyły art. 11 k. p. a. nie wyjaśniając należycie zasadności przesłanek, którymi się kierowały. Skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji i zasądzenie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę INGIK wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podkreślił, że trudno przyjąć, że przedłożone przez A. sp. z o. o. zlecenie pozwala organom na obiektywne sprawdzenie realizacji inwestycji na konkretnej działce ewidencyjnej, a pomimo wezwań, skarżący nie ujawnił żadnej innej dokumentacji. W konsekwencji brak rzeczywistych, weryfikowalnych okoliczności dotyczących tej konkretnej, planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja INGIK utrzymująca w mocy decyzję, na mocy której Starosta Głogowski odmawia wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów.

W kontrolowanej decyzji Sąd nie dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek.

Sedno sporu prawnego ogniskuje się na obecności, przy wniosku skarżącego o wypis, interesu prawnego.

Artykuł 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej Pgik) ustanawia zasadę jawności informacji zawartych w operacie ewidencyjnym stanowiąc: informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne.

Dalsze przepisy wskazują, że jawność, o której mowa, nie jest dostępnością niczym nie skrępowaną, i nie sprowadza się do powszechnej otwartości operatu ewidencyjnego dla pobierania z niego danych "dla każdego" i "od ręki". Realizacja zasady jawności nie wyklucza określenia form, w których informacje są udostępnianie oraz sformułowania przesłanek warunkujących wykorzystanie tych form.

I tak zgodnie z relewantnym dla sprawy brzmieniem art. 24 ust. 3 pkt 1 Pgik, Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu.

Widząc pozostałe formy udostępniania informacji określone w art. 24 ust. 3 pkt 2 - 5, skonstatować należy, że ustawodawca enumeratywnie wyliczył formy udostępniania informacji z operatu ewidencyjnego, a organem udostępniającym dane uczynił starostę.

W art. 24 ust. 5 pkt 1-3 podmiotowo zakreślono katalog uprawnionych do żądania wypisów z operatu ewidencyjnego. Oprócz właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (pkt 1), organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (pkt 2), operatorów sieciowych i przesyłowych (pkt 2a), żądać wypisów z operatu ewidencyjnego mogą inne podmioty, które mają interes prawny w tym zakresie (pkt 3).

Szerokie zakreślenie przez ustawodawcę "innych podmiotów" uprawnionych do żądania wypisów ustawodawca ograniczył wprowadzając przesłankę interesu prawnego, którą muszą się te podmioty legitymować.

Obowiązek wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego jest zdecydowanie akcentowany w judykaturze. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 4198/18, Centralna Baza Orzeczeń i informacji o Sprawach) podkreślono, że w sytuacji, gdy przedmiot żądania wkracza w sferę informacji o konkretnym podmiocie (a tak jest faktycznie w niniejszej sprawie - przyp. Sądu), to wniosek taki ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, podlegając regułom ustalonym w art. 24 ust. 5 p.g.k. Uzyskanie z ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej prowadzi do niczym nieograniczonego dostępu do danych zawartych w księdze wieczystej, obejmującej również dane osobowe właściciela nieruchomości. W tych warunkach, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej.

Interes prawny nie ma desygnatu w sferze definicyjnej języka prawnego. Jest to jednak pojęcie używane w tym języku, ale wyjaśniane tylko w nauce prawa i orzecznictwie sądowym.

Według klasycznego w polskim życiu prawniczym komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego, panuje wykrystalizowany pogląd, że interes prawny musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Inaczej nie można mówić o istnieniu interesu prawnego (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 223).

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie interesu prawnego jest często definiowane poprzez wskazanie różnicy między interesem prawnym a interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi (zob. Marek Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2022, art. 28).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko zgodnie z którym przez interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy rozumieć przysługujące określonemu podmiotowi uprawnienia lub obowiązki oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym, i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Do cech interesu prawnego należy to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022, sygn. akt I OSK 1053, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Podmiot administrowany ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, CBOIS). Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

W warunkach przedłożonej kontroli Sądu w sprawie wskazane kryteria interesu prawnego nie są spełnione. Nie mamy do czynienia z konkretną sytuacją prawną wskazującą na interes prawny skarżącej, a jedynie z sytuacją hipotetyczną. Zdaniem Sądu interes wykazywany przez skarżącą nie ma znamion interesu prawnego. Nie jest ów interes konkretny, a więc w świetle reguł znaczeniowych języka polskiego istniejący materialnie, nie jest dokładnie i precyzyjnie określony, ścisły (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003). Nie można go także określić jako aktualny, czyli dotyczący teraźniejszości, ważny w danej chwili. Dodatkowo nie poddaje się on również obiektywnemu sprawdzeniu ponieważ w tym przypadku mamy do czynienia wyłącznie z zamiarem, deklaracją.

Skarżąca oznajmia (dokument w aktach administracyjnych datowany na 25 stycznia 2022), że podstawą prawną jest postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Faktycznie sygnalizuje dopiero zamiar złożenia wniosku o decyzję środowiskową. Zamiar w języku polskim to coś, co dana osoba zamierza zrobić, zamierzenie to plan, intencja, zamysł projekt (Słownik języka polskiego PWN). Jednakże zamiar realizacji jakiegoś przedsięwzięcia wcale nie musi przekładać się na jego realizację. Dlatego zamiar skarżącej polegający na wystąpieniu z wnioskiem o decyzję środowiskową nie poddaje się ocenie prawnej, nie daje się prawnie zakwalifikować, a w konsekwencji zamiar nie kreuje interesu prawnego. Zamiar może stanowić jedynie o interesie faktycznym skarżącej, a uzyskanie przez skarżącą określonych danych i informacji na etapie przygotowań do jakiegoś przedsięwzięcia (w okolicznościach sprawy złożenia wniosku o decyzje środowiskową) może przynieść jej korzyść, ułatwić działania, co jednak nie oznacza, że przygotowania te uaktualniają czy kreują interes prawny.

Nie jest wcale pewne, czy skarżąca swój zamiar zrealizuje. Może okazać się, że zrezygnuje z realizacji przedsięwzięcia. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że skarżąca uzyskała od Starosty interesujące ją dane z ewidencji gruntów i budynków, wyłącznie na wskazywanej przez nią podstawie zamiaru realizacji przedsięwzięcia, to w razie rezygnacji z realizacji złożenia wniosku o decyzję środowiskową, stworzona przez ustawodawcę ochrona danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (dane właścicieli nieruchomości, miejsce pobytu stałego lub adres siedziby) byłaby iluzoryczna.

W korespondencji z organami skarżąca przywołuje umowę, jaka łączy ją z R. sp. z. o. o. i dotyczy wykonania dokumentacji farmy fotowoltaicznej na przedmiotowej działce. Jednakże ani ta umowa, ani żaden inny dokument obecny w aktach sprawy nie uwidacznia jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, ani po stronie A. sp. z o. o., ani po stronie zleceniodawcy (R. sp. z o. o.). Tym samym, zdaniem Sądu, nie mamy do czynienia z sytuacją, w której tytuł prawny do działki objętej planowaną farmą fotowoltaiczną mógłby transformować się w interes prawny adekwatny do uzyskania wypisu, ponieważ tego tytułu nie wykazano. Co więcej, z ustaleń dokonanych przez organy nie wynika, aby właściciel działki w jakikolwiek sposób wspierał, czy był zaangażowany w planowaną inwestycję.

Należy nadto uwypuklić, że skoro do ogólnej zasady udostępniania każdemu informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego: Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym) prawodawca dołącza zastrzeżenie dotyczące danych podmiotów, warunkując udostępnienie ich wykazaniem interesu prawnego (przytoczony wyżej art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), to jego wyraźnym celem była protekcja prawna dla tych danych. Udostępnianie tych danych poprzez rozległe i nieograniczone rozumienie interesu prawnego opartego na nieweryfikowalnym zamiarze, czyniłoby taką ochronę nieefektywną, de facto fikcyjną, i stałoby w sprzeczności z celem ustawodawcy.

Dlatego, w opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma mowy o interesie prawnym, a widoczny jest jedynie interes faktyczny. Nie można wykluczyć, że ten interes faktyczny, wskutek podjętych czynności, transformuje się w interes prawny. Tylko na marginesie i końcowo Sąd pragnie zaznaczyć, że taka sytuacja jest możliwa. Mutatis mutandis wskazuje na to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym mowa o tym, że interes prawny może stanowić sytuacja, gdy podmiot jest oficjalnie wezwany wzywa do przedłożenia określonych danych, dokumentów, i wtedy interes prawny zostaje skonkretyzowany, niejako rodzi się (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 339/19, CBOIS).

Należy również zważyć, że wprawdzie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, to jednak nie oznacza to, że w każdym przypadku organy powinny ujawniać w sposób nieograniczony dane z ewidencji. Wskazuje na to konieczność wykazania interesu prawnego, o czym Sąd rozważał wcześniej, ale również brzmienie art. 5a Prawa geodezyjnego i kartograficznego zobowiązującego podmioty tworzące i utrzymujące zintegrowany system informacji o nieruchomościach do podejmowania działań, które zapewnią, że dane osobowe nie będą udostępnianie w sposób niezgodny z prawem.

Odnosząc się do wymogów wskazanych przez art. 74 ust. 1 w związku z art. 74 ust. 3 a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373), to w ocenie Sądu przywołane przepisy wymagają spełnienia przez wnioskującego o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach określonych warunków (zawarcia załączników, w tym wypisu z rejestru gruntów), określają strony w postępowaniu o uzyskanie takiej decyzji, jednak nie oznacza to interesu prawnego w rozumieniu przywoływanych przepisów Pgik.

Konkludując stosunek Sądu do zarzutów i wniosków skargi należy wskazać, że zamiar wystąpienia o decyzję środowiskową, tak jak zobrazowano to w realiach przedmiotowej sprawy, nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik. Organ nie uchybił art. 11 k. p. a. ponieważ należycie wykazał zasadność przesłanek, którymi się kierował właściwie wyjaśniając przyjęty kierunek interpretacji przepisów prawnych. Nie można czynić zarzutu wobec faktu przywołania przez organ prawomocnych judykatów podpierających wydane rozstrzygnięcie. Nie wiążą również organu stanowiska zajmowane przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej z innych województw.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy procesowe i materialne, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.