Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 841/17 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 841/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, oddalił skargę

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionych A.B., M.B. i W.B. w wysokości 150 zł miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych A.B., M.B. i W.B., przyznane decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wypłacone za okres: od dnia 1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w kwocie 450 zł, od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 450 zł oraz od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie 450,00 zł.

Organ ustalił, że we wskazanych okresach M.B. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego mimo, iż od listopada 2014 r. do stycznia 2015 r. wyegzekwowano i przekazano jej na poczet alimentów kwotę [...] zł. Uznał zatem kwotę [...] zł jako nienależnie pobrane świadczenie. Powołał się na art. 2 pkt.7 lit. d ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.2015.859), dalej jako "p.o.u.a.". Orzeczenie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne.

Wobec powyższego Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - działając m.in. na podstawie art. 23 p.o.u.a., zobowiązał M.B. do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych decyzją z dnia [...] października 2014 r. dla osób uprawnionych A.B., M.B. i W.B. i wypłaconych za okres: od dnia 1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w kwocie 450,00 zł, od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 450,00 zł oraz od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie 450,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.B.

Po jego rozpoznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...],

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż na podstawie decyzji z [...] maja 2015 r., uznano za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone M.B. na rzecz uprawnionych dzieci za okres od dnia 1 listopada 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. w łącznej kwocie 1.350 zł. M.B. w złożonym odwołaniu nie zaprzeczyła temu i przyznała, że za objęte decyzją okresy otrzymała też zaległe alimenty od komornika sądowego. Zatem świadczenie z funduszu alimentacyjnego zostało nienależnie pobrane, co skutkowało powstaniem obowiązku jego zwrotu. Dodało, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 p.o.u.a., nie miało możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Sygnalizowane natomiast w odwołaniu trudności M.B., związane ze zwrotem świadczenia, nie mogły być w jego ocenie przedmiotem orzekania w prowadzonym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M.B. Uzupełniając wniesioną skargę ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: (1) art. 2 pkt 7 lit. a) p.o.u.a.; (2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; (3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie oraz decyzja je poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa.

Sąd I instancji zaznaczył, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ postąpił w sposób prawidłowy, zobowiązując do zwrotu wypłaconych świadczeń. Strona skarżąca podniosła bowiem, że nie można przypisać jej świadomości faktu, iż pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego, wiedząc o tym, że za ten sam okres otrzymywała alimenty.

Następnie zaznaczył, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. uznająca przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane, jest ostateczna i wykonalna, gdyż nie została wycofana z obiegu prawnego - co stanowi punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie. WSA powołał się także na art. 23 ust. 1 i 2 p.o.u.a. stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonych do Sądu decyzji. Zaakcentował przy tym, że do zwrotu nienależnie pobranego z funduszu alimentacyjnego świadczenia obowiązana jest osoba, która pobrała takie świadczenie, a obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne.

W ocenie WSA ustawodawca rozdzielił zatem postępowania, które kończą się decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, od postępowań dotyczących zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Świadczy o tym brzmienie art. 23 ust. 2 powołanej ustawy, w zw. z art. 23 ust. 4. Skoro zaś Prezydent Miasta ostateczną decyzją uznał wskazane uprzednio świadczenia za nienależnie pobrane, to w realiach niniejszej sprawy Sąd nie może rozważać prawidłowości tej decyzji i tego, czy organ prawidłowo uznał to właśnie świadczenie za nienależnie pobrane. W kontrolowanej sprawie, jak wskazał WSA, badaniu podlegały jedynie przesłanki umożliwiające zobowiązanie do zwrotu tych świadczeń. Warunkiem tym jest właśnie wydanie powyższego rozstrzygnięcia o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, a kwestia sytuacji materialnej skarżącej w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia.

Reasumując WSA podniósł, że dla orzeczenia o konieczności zwrotu omawianych świadczeń niezbędne jest tylko ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Uznał przy tym, że taka decyzja - w odniesieniu do wypłaconych kwot - została wydana, wobec czego kontrolowana przez Sąd decyzja jest prawidłowa, a organy nie naruszyły powołanego art. 23 ust. 1 p.o.u.a. Nadto WSA wspomniał, że z uwagi na brzmienie powyższego przepisu organ musiał wydać przedmiotowe orzeczenie, gdyż ma ono charakter związany. Oznacza to, że Prezydentowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia, gdyż w razie zajścia okoliczności, o których stanowi powołany przepis art. 23 ust. 1 ww. ustawy - musiał on wydać orzeczenie o określonej treści. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, dotycząca różnic pomiędzy świadczeniem nienależnie pobranym, a świadczeniem nienależnym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia. WSA podzielił prawidłowość stanowiska organu, zgodnie z którym "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). WSA stwierdził, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest władny rozważyć tego zarzutu wobec istnienia w obrocie prawnym wskazanej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2015 r. o uznaniu powyższych świadczeń za nienależnie pobrane.

W ocenie WSA nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, poprzez powoływanie innej podstawy prawnej wydania decyzji w decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz w decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika bowiem prawidłowa podstawa wydania decyzji, a błąd ten powinien zostać wyeliminowany przez organ, np. poprzez sprostowanie tej omyłki pisarskiej.

W ocenie Sądu I instancji organy rozpoznające sprawę nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo zgromadziły oraz rozpoznały materiał dowodowy sprawy, a następnie wydały rozstrzygnięcie, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co znalazło wyraz w zaskarżonych orzeczeniach.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ostateczna powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 2 pkt 7 lit. a p.o.u.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie uwzględnieniu przez organ administracji okoliczności dobrej wiary i braku winy skarżącej przy pobieraniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za sporny okres, co ma istotne znaczenie przy określeniu czy świadczenie pobrane przez skarżącą za sporny okres jest świadczeniem nienależnie pobranym;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ostateczna powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niewłaściwej ocenie materiału zgromadzonego w aktach sprawy i niedostrzeżenie uchybienia dotyczącego postępowania dowodowego i ustaleń stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie odwołania skarżącej, w którym skarżąca poinformowała o zaliczeniu kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego na poczet zaległych długów datowanych na okres poprzedzający okres świadczeniowy, co doprowadziło do zakwalifikowania spornego świadczenia pobranego przez skarżącą jako świadczenie nienależnie pobrane i świadczy o tym, że w niniejszej sprawie organ dokonał wadliwej oceny dowodów zebranych w sprawie, nie odnosząc się do całokształtu materiału dowodowego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ostateczna powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, poprzez powoływanie innej podstawy prawnej wydania decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zwrot przez organ administracji poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, o zasądzenie na jej rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, przy czym oświadczyła, że koszty te nie zostały jej uiszczone w całości, ani w części. Dodatkowo skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny w tej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] marca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, o zobowiązaniu do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednakże oprócz tej decyzji w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. o uznaniu wypłaconych świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane. Pomiędzy powołanymi decyzjami istnieje związek prawny polegający na tym, że decyzja o zobowiązaniu do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest konsekwencją uprzedniego stwierdzenia, iż świadczenia te zostały nienależnie pobrane, w rozumieniu p.o.u.a. - którego to związku prawnego skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać. Dodać też należy, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane została wydana w oparciu o przepisy p.o.u.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelą tej ustawy wprowadzoną ustawą z dnia [...] lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302), która wprowadziła między innymi zmianę przepisu art. 23 ust. 4 p.o.u.a. stanowiąc że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Przed wejściem w życie owej noweli utrwalony był w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w zakresie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz zwrotu tego świadczenia wydawane są dwie decyzje administracyjne: pierwsza o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane a następnie decyzja o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że niezależnie od ich nietrafności zostały one niestarannie sformułowane, gdyż nie sprecyzowano, które z tych zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które prawa procesowego.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 lit. a p.o.u.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieuwzględnieniu przez organ administracji okoliczności dobrej wiary i braku winy skarżącej przy pobieraniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za sporny okres, to powtórzyć należy, że zarzut ten trafia w próżnię prawną, gdyż okoliczność pobrania świadczenia nienależnego została przesądzona w innym, powołanym powyżej, postępowaniu administracyjnym. Postępowanie zakończone decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2015 r. o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie mieści się w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.,

Konsekwentnie należało uznać za chybione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego powiązane z przepisami wynikowymi p.p.s.a., podnoszące naruszenie procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że zakres postępowania administracyjnego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jedyną okolicznością, która wymagała ustalenia było stwierdzenie, iż została wydana i jest w obrocie prawnym decyzja o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność wydania owej decyzji nie jest kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.