VII SA/Wa 1740/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-10	
Data wpływu	2019-08-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1708/20	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1314;  art. 33 par. 1; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Minister Zdrowia (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M.Ż. (dalej: "Zobowiązana"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] września 2017 r. Zobowiązana, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania przez Zobowiązaną obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z

[...] kwietnia 2017 r., polegającego na poddaniu szczepieniu małoletniego dziecka – B.Z., urodzonego [...] stycznia 2015 r. W swoich zarzutach Zobowiązana podniosła:

- brak wymagalności obowiązku,

- niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Wojewoda [...], jako organ egzekucyjny w sprawie, przesłał do wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zgłoszone w postępowaniu zarzuty, z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi wierzyciel postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. uznał je za nieuzasadnione i podtrzymał zasadność prowadzenia egzekucji. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Zobowiązana. Po jego rozpatrzeniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] lutego 2018 r. utrzymał je w mocy.

Następnie po przeanalizowaniu zgłoszonych zarzutów, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r. oddalił je. Zobowiązana pismem z [...] marca 2018 r. wniosła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, a także domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego niedopuszczalność.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

W odpowiedzi na zarzut braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, Minister Zdrowia podkreślił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto podkreślono, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

W zakresie zarzutu zażalenia o niezbadaniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego, organ II instancji podniósł, że w świetle art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, organ wyjaśnił, że powołany przepis daje pacjentowi prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy małoletniego pacjenta ma więc prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Taka zgoda powinna być wyrażona w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody, np. ze względu na swój wiek, przedstawiciel ustawowy (najczęściej rodzic małoletniego) wyraża zgodę zastępczą. Jednak w przypadku obowiązkowych szczepień, konieczność ich wykonania wynika wprost z ustawy a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Ponadto w ślad za ugruntowanym orzecznictwem organ odwoławczy wskazał, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, a więc uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przepis ten znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej. Taką odrębną ustawą jest, m.in. ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Nie przewiduje ona prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie, wręcz przeciwnie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu kwestionującego uprawnienia Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w [...] do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, Minister Zdrowia podkreślił zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ ten nie podejmował natomiast czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Takim organem w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Na gruncie art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy, m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień.

Minister Zdrowia podniósł również, że obowiązkiem rodzica małoletniego dziecka, będącym równocześnie jego opiekunie prawnym, jest zgłoszenie się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, które potwierdzą bądź wykluczą przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Zobowiązana nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości jego wykonania. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonany nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy.

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., dotyczącego braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewoda [...] prawidłowo bowiem opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a.

Podkreślił dodatkowo, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne, ponieważ nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Równocześnie wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości i stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.Ż., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania, rozpoznania sprawy na rozprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo że akt ten nie zalicza się do aktów prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczania praw obywateli,

- art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u dziecka skarżącego jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią wymaganego wieku, mimo że organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika wskazany obowiązek,

- art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez twierdzenie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje że skarżący może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., a więc do ukończenia przez dziecko 6. roku życia, 15. roku życia i 19. roku życia,

- art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których organ opierał omawiane rozstrzygnięcie oraz dowodów, którym odmówił wiary twierdząc, że obowiązek szczepienia wymieniony w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, a także brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,

- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 31 ust. 1, art. 47 oraz art. 68 Konstytucji RP przez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,

- art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, że nałożona grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

Strona skarżąca wniosła ponadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. nr 234, poz. 1570) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "Negatywnych odczynów Poszczepiennych", jak i wobec braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitacje osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stasowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w związku z tym, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i może mieć wyłącznie charakter prawa wewnętrznego, obowiązującego jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Nie może on stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nakłada na obywateli nowy obowiązek, a zatem zgodnie z art. 87 Konstytucji RP musi mieć formę co najmniej rozporządzenia. Przyjęcie, że w drodze wskazanego komunikatu można nakładać na obywateli obowiązku prowadzi do naruszenia zasady trójpodziału władzy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny jest centralnym organem administracji urzędowej, a zatem organem władzy wykonawczej. Do jego uprawnień nie należy stanowienie prawa.

Ponadto na gruncie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów. Z tego względu prawidłowe uzasadnienie to takie, które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje jaki związek zachodzi między oceną a treścią rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie odwołał się do ustaleń faktycznych, a nawet nie wskazał przeciwko którym chorobom małoletni ma być zaszczepiony.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 9 u.p.e.a. lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną ma obowiązek poinformować zobowiązanego do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W toku niniejszego postępowania organ nie ustalił kiedy w stosunku do małoletniego stał się wymagalny obowiązek szczepienia przeciwko poszczególnym chorobom. W treści zaskarżonego postanowienia, oprócz wymienienia imienia i nazwiska syna skarżącej, organ nie przytoczył żadnych ustaleń faktycznych, co wskazuje na ich niedokonanie. Zaskarżone postanowienie zawiera jedynie podstawy prawne, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stanowiska organu.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności, wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych, decyzji odmownej. Obowiązek ten stanowi zatem ingerencję w zasadę samostanowienia jednostki, a konkretnie z prawem decydowania przez nią o świadczeniach zdrowotnych. Ograniczenia wskazanego prawa, zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, mogą być wprowadzone jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia, czy moralność. Ograniczenia te nie mogą równocześnie naruszać istoty wolności praw człowieka, a niewątpliwie taką istotą jest godność. Godność ta jest odbierana dzieciom poprzez świadome i przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego systemu zabezpieczeń tych praw i wsparcia ze strony państwa w przypadku powikłań. Równocześnie ograniczenie prawa do życia prywatnego musi wynikać z ustawy. Sam obowiązek poddania się szczepieniom wynika z ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, lecz lista chorób wynika już z rozporządzenia Ministra Zdrowia, a więc aktu prawnego o randze niższej niż ustawa. Ponadto ilość dawek poszczególnych szczepionek, jak również lata i miesiące, w których należy je podać dziecku wynika z Programu Szczepień Ochronnych – komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Akt ten nie jest źródłem prawa powszechnego, a zatem nie sposób na jego podstawie nakładać obowiązki na obywateli. Kolejną przesłanką warunkującą możliwość wprowadzenia ograniczenia prawa do prywatności jest konieczność wprowadzonego ograniczenia. Kalendarz szczepień nie zmienił się zasadniczo od tego, który obowiązywał w poprzednim ustroju w sytuacji, gdy w wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z przymusowego szczepienia oraz obowiązkowego kalendarza szczepień na rzecz podawania ich jedynie do określonych grup ryzyka. Wprowadzenie obowiązku szczepień nie było niezbędne, gdyż ryzyko wystąpienia epidemii chorób zakaźnych w świetle współczesnych danych nie jest realne, a istnieją inne środki – mniej inwazyjne – które również zapobiegają ich występowaniu.

Również art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nie przesądza czy środki zwalczania chorób epidemicznych powinny być stosowane na zasadzie dobrowolności, zgodnie z zasadą samostanowienia, czy też przymusu leczniczego. Ustawodawca może wprowadzić obowiązkowe szczepienia ochronne, ale powinien kierować się zasadą proporcjonalności. Może on także wprowadzić inne niż szczepienia ochronne środki zwalczania chorób epidemicznych.

Skarżąca wskazała, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi wyważyć dwa interesy - interes zobowiązanego, wobec którego ten środek przymusu nie może być nadmiernie uciążliwy i interes wynikający z zasady efektywności egzekucyjnej. Oznacza to, że dobór środków, z których korzysta organ egzekucyjny nie może prowadzić do zbędnej dolegliwości zobowiązanego, przy równoczesnym jednak gwarantowaniu skuteczności w nakłonieniu go do wykonania obowiązku. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek badania przez organ, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a nie jest nadmiernie uciążliwy. Przebieg i wyniki tych badań organ powinien przestawić w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z dyspozycji art. 107 k.p.a. W szczególności organ powinien ocenić działania podjęte przez stronę dotyczące wykonania ciążących na niej obowiązków określonych w tytule wykonawczym i możliwości finansowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka takiemu zabiegowi. Określają one wszystkie istotne cechy takiego obowiązku, a więc jego podmiot, zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. Minister Zdrowia stwierdził, że Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego wydawany jest na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, zatem zarówno sam Komunikat, jak i organ uprawniony do jego wydania jest wprost określony w tym akcie prawnym. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek oraz zgodnie z aktualna wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę. Podkreślił również, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisów odnośnie zasad formułowania uzasadnienia, gdyż w tytule wykonawczym została wyraźnie wskazana podstawa prawna (ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Wojewoda Pomorski w sposób prawidłowy opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości.

Ponadto stwierdził, że nałożona na Zobowiązaną grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się skarżącej od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Grzywna zaś została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca

2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., o oddaleniu zarzutów do postępowania egzekucyjnego.

Oceniając to orzeczenie, w szczególności wobec treści skargi, Sąd wziął pod uwagę, że stosownie do treści art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają, m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.) obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 powyższej ustawy. Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest, m. in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Jednocześnie należy wskazać, że zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.).

W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] tytułu wykonawczego nr [...] z [...] kwietnia

2017 r. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], jako organu egzekucyjnego i prowadził on postępowanie egzekucyjne. Z kolei skarżącej, na podstawie

art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego z zachowaniem terminu skorzystała. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie został przez skarżącą złożony, a po jego rozpatrzeniu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy (postanowienie z [...] lutego 2018 r.). Stosownie zatem do art. 34 § 4 omawianej ustawy organ egzekucyjny – Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem.

W ocenie Sądu, wskazane orzeczenie Ministra Zdrowia odpowiada prawu. Organ ten, działając na skutek zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, ponownie zarzuty te poddał ocenie biorąc przy tym pod uwagę tryb uregulowany w art. 34 u.p.e.a. W konsekwencji organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w skardze należy stwierdzić, że w myśl art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] domagał się od skarżącej poddania jej syna szczepieniom ochronnym. Program Szczepień ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Na gruncie zaś art. 87 Konstytucji RP komunikat nie jest określony jako jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Bezspornym jest dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

Zdaniem Sądu, nie został naruszony także przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazać w tej kwestii należy, że stosownie do tego przepisu oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Ponadto Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka. Sąd raz jeszcze wskazuje, że obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

Odnosząc się do zaś do zarzutu skarżącej, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 pkt. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt. 2 omawianej Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Konkludując, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach kodeksu. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie. W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17). Sąd nie powziął także wątpliwości uzasadniających uwzględnienie wniosku o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.