IV SAB/Wr 1302/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-25	
Data wpływu	2025-12-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Daria Gawlak-Nowakowska /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	*Stwierdzono bezczynność organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 200 i art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 lutego 2025 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 4 dnia lutego 2025 r.; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego o której mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu Wrocławskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku; V. zasądza od Starosty Powiatu Wrocławskiego na rzecz J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 lutego 2025 r.

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2025 r. (nadanym za pośrednictwem poczty e-mail z adresu zapytania@polskiedrogi.info, wpływ do organu 4.02.2025 r., g. 17,54) Skarżący zwrócił się do organu o przesłanie zwrotnie mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi 1606D.

W dniu 26 lutego 2025 r. organ w nawiązaniu do ww. wniosku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektu organizacji ruchu oraz protokołów z dwóch ostatnich kontroli drogi nr 1606D przesłał Skarżącemu materiały objęte wnioskiem. Materiały przesłano za pośrednictwem e-mail na adres zapytania@polskiedrogi.pl.

Skarżący w dniu 23 listopada 2025 r. za pośrednictwem organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 4 lutego 2025 r., uznanie bezczynności organu za rażące naruszenie prawa i wymierzenie grzywny w wysokości 1 % za każdy tydzień opóźnienia w rozpoznaniu wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej 4 lutego 2025 r. złożył do organu wniosek o przesłanie projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi 1606D. Jako sposób korespondencji wskazał pocztę elektroniczną na adres, z którego wysłał wniosek. Zarzucił, iż termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 18 lutego 2025 r. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił mi informacji, o którą wnioskował, jak również nie zareagował w jakikolwiek inny sposób. Biorąc pod uwagę to, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., to bezczynność organu jest bezsporna. Podkreślił, że Starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. W ramach tych obowiązków starosta powinien również przeprowadzać kontrole organizacji ruchu na tych drogach. Wyniki kontroli stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informacją publiczną. Wobec powyższego niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako że informacja publiczna została udzielona przed rozpoznaniem skargi; ewentualnie, gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku - o stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniu 5 lutego 2025 r. wpłynął do organu drogą mailową na adres starostwo@powiatwroclawski.pl wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi 1606D. Organ sporządził odpowiedź ustawowym w terminie, w dniu 17 lutego 2025 r., jednak jej wysyłka nastąpiła po upływie terminu, tj. dnia 26 lutego 2025 r. Dodatkowo, w wyniku omyłki technicznej, odpowiedź została skierowana na błędny adres e-mail: zapytania@polskiedrogi.pl, zamiast na adres: zapytania@polskiedrogi.info, co spowodowało jej niedoręczenie Skarżącemu. Po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie podjął czynności wyjaśniające i w dniu 27 listopada 2025 r. ponownie udzielił odpowiedzi, kierując ją na prawidłowy adres wskazany przez Skarżącego. Potwierdzenie zostało załączone do niniejszego pisma. Tym samym obowiązek udzielenia informacji publicznej został w pełni wykonany. Organ wskazał, że udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło po upływie ustawowego terminu, jednak działanie to: 1. nie było umyślne, 2. wynikało z oczywistej omyłki technicznej oraz nieznacznego opóźnienia, 3. zostało niezwłocznie usunięte po ujawnieniu problemu, 4. nie nosiło znamion kwalifikowanej opieszałości ani lekceważenia prawa. Organ podkreślił, że świetle orzecznictwa NSA, rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie wtedy, gdy organ wykazuje celowe zaniechanie lub drastyczny brak staranności, czego okoliczności niniejszej sprawy zdecydowanie nie potwierdzają. Końcowo organ stwierdził, że ponieważ informacja została udzielona przed rozpoznaniem skargi, postępowanie jest obecnie bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie. W załączeniu przekazał m.in. kopię pierwotnej odpowiedzi z dnia 17.02.2025r. wraz z załącznikami, potwierdzenie pierwszej wysyłki z 26.02.2025 (błędny adres) oraz potwierdzenie ponownej wysyłki 27.11.2025 (prawidłowy adres).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi zaś, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań w przewidzianym terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.) albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił si bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Starosta Powiatu Wrocławskiego jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie ma również sporu, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego złożony w dniu 4 lutego 2025r. został przez organ rozpoznany poprzez udostępnienie informacji publicznej w dniu 27 listopada 2025 r. Zatem po upływie 14 dniowego terminu wynikającego z powołanego przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak też po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, słowem nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, pozbawione znaczenia dla jej stwierdzenia są argumenty organu odnoszące się do przyczyny nieudostępnienia informacji w terminie prawem przewidzianym. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. godnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, jak i lekceważenia wniosku Strony przez organ, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Sąd miał również na względzie, że po otrzymaniu skargi organ niezwłocznie przesłał Skarżącemu wnioskowaną informację.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).

Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny, uznając że stwierdzenie bezczynności organu dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

Z uwagi na rozpoznanie wniosku Strony Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.