II SAB/Wa 108/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-28	
Data wpływu	2024-02-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2287/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 par. 1, art. 200, art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi G.N. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku G. N. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego G. N. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
G. N. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji żądanej w piśmie złożonym poprzez platformę e- Puap w dniu [...] stycznia 2024 r. .

Wskazał, że działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. dalej u.d.i.p.) wnosił o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Ustawa Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 16 listopada 2015 roku o akcie łaski dla [...],

2. Ustawa Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 23 stycznia 2024 roku o akcie łaski dla [...]".

We wniosku Wnioskodawca zawarł również prośbę o przesłanie żądanych informacji na wskazaną skrytkę na platformie e-PUAP.

Kancelaria Prezydenta RP udzieliła odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lutego 2024 r. znak [...] na wskazaną przez Wnioskodawcę skrzynkę. Zgodnie z Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia wygenerowanym przez e-PUAP pismo zostało doręczone w dniu 12 lutego 2024 r.

W dniu [...] lutego 2024 r., skarżący złożył drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się udostępnienia:

1. Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 16 listopada 2015 roku o akcie łaski dla [...],

2. Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 23 stycznia 2024 roku o akcie łaski dla [...].

Odpowiedź na przedmiotowy wniosek została Skarżącemu doręczona w dniu [...] lutego 2024 r. (znak: [...]).

Skarżący nie zgodził się z udzieloną odpowiedzią i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, w której zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPO1P") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Podniósł, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W związku z powyższym uznając, że przedmiotem wniosku było żądanie udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu a z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem, organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna.

Wobec powyższego wnosił o:

stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

3) zasądzenie od organu rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że poinformował skarżącego, że sformułowane żądania znajdują się poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił merytoryczne stanowisko uzasadniające jego tezę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Kancelaria Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia informacji żądanej w piśmie złożonym poprzez platformę e - Puap w dniu [...] stycznia 2024 r. i skorygowanej pismem dnia [...] lutego 2024 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.").

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej’’ (art.1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonywujące zadania publiczne w szczególności:

1. organy władzy publicznej,

2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszenia do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego informacje dotyczące wskazanych postanowień mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczą bowiem sfery faktów i zostały wytworzone w ramach realizacji przez Prezydenta RP powierzonych zadań publicznych. Posiadają zatem walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prezydent RP.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Ustawodawca w ust. 2 art. 6 u.d.i.p. zawarł natomiast legalną definicję i stwierdził, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W świetle tej definicji żądane przez skarżącego postanowienia są dokumentami urzędowymi.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że skarżący nie ma dostępu do treści wnioskowanych dokumentów w żadnym innym trybie, jak tylko w trybie u.d.i.p.

W ocenie Sądu przepisy Kodeksu postępowania karnego w rozpoznawanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania. Przepis art. 564 § 4 k.p.k., odnosi się do postępowania w przedmiocie ułaskawienia. Skarżący natomiast wnosi o udostępnienie informacji w postaci Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] listopada 2015 roku o akcie łaski dla [...] i Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia [...] stycznia 2024 r. o akcie łaski dla [...].

Dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący zostały wytworzone w ramach postępowania ułaskawionego, które zakończyło się postanowieniami Prezydenta RP w przedmiocie prawa łaski. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie, z której dokumentów żąda skarżący nie toczy się. Dostęp do żądanych informacji, posiadających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., może więc nastąpić tylko w trybie u.d.i.p.

Informacji publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy.

Natomiast w myśl art. 5 u.d.i.p., podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielania informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. To wówczas organ może rozważać, czy udostępnienie żądanych dokumentów nie pozostaje w sprzeczności z nadrzędnymi celami postępowania karnego określonymi w art. 2 § 1 K.p.k. Jednakże, jeśli odmawia udostępnienia żądanych informacji, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odmówił stosowania przepisów u.d.i.p. i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie w przedmiocie prawa łaski ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14, LEX nr 1753811).

Organ powołując się na orzeczenie NSA (z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14, LEX nr 1753811) wyjaśnił, iż Kancelaria Prezydenta RP nie jest uprawniona do udzielania informacji na temat toczących się i zakończonych postępowań o ułaskawienie, w tym do udostępnienia treści postanowień wydanych w przedmiocie stosowania prawa łaski (błędnie nazwanych przez skarżącego "ustawami" we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r.), o których mowa w nadesłanym wniosku.

Dodatkowo organ, poinformował skarżącego, że realizując społeczną potrzebę informacji o działalności Prezydenta RP w zakresie stosowania prawa łaski wydawane są komunikaty prasowe, wskazując jednocześnie adres oficjalnej strony internetowej Prezydenta RP, gdzie zamieszone zostały informacje dotyczące zastosowanych przez Prezydenta RP aktów łaski, a na który wskazywał Skarżący we wnioskach o dostęp do informacji publicznej.

Tym samym zdaniem Sądu, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie tej ustawy (por. Wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. sygn.akt III OSK 7284/21. Zainteresowany nie uzyskał żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W świetle przepisów u.d.i.p., organ pozostaje zatem w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że skarżący uszczegółowił swój wniosek w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r., organ wydając decyzję obejmie jej uzasadnieniem również wniosek z dnia [...] lutego 2024 r. Rozpoznając wniosek udzieli informacji publicznej przez przekazanie kopii postanowień, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na inne przesłanki, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art.149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Sąd podziela stanowisko organu.

Jednocześnie Sąd w pkt. 2 sentencji wyroku ocenił, że stwierdzona bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę udzieloną skarżącemu odpowiedź przez organ, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowania w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzenie go w błąd.

Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.