II SAB/Kr 75/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-01	
Data wpływu	2015-05-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Renata Czeluśniak	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do wydania aktu lub podjęcia czynności z wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2014 r. - w terminie 14 dni ; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 29 lipca 2014 r. P.K. pocztą elektroniczną złożył wniosek do Wójta Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy Gmina M. zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak, to o przesłanie tych umów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy M. udzielił wnioskodawcy w piśmie z dnia 12 maja 2015 r.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 lipca 2014 r. Skarżący wniósł o stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy M. w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie Wójta Gminy M. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną skarżący wniósł o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Skarżący podał, że w dniu 29 lipca 2014 r. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to wniósł o udostępnienie treści umów. W tym samym dniu potwierdzono dostarczenie poczty elektronicznej.

Do dnia złożenia skargi tj. 22 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy M. wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 285/11), prawo złożenia skargi na bezczynność nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Ponadto strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie.

Skarżący podniósł, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Wójt Gminy miał obowiązek udostępnić mu te wnioski, to jest całe umowy wraz z załącznikami. "Informację publiczną stanowią dane o wydatkach państwowej osoby prawnej" (...) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1637/11.

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy), podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, opub. w LEX nr 1114290). Przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Podkreślono, że nie może budzić bowiem żadnej wątpliwości, że kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając to wszystko na uwadze skarżący stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę i podmiot prywatny mają charakter informacji publicznej. Organ miał obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej;

poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej);

odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie zatem, jak już wyżej wskazano, pozostawał w bezczynności nie odpowiedział bowiem w prawem przewidzianej formie na wniosek strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o umorzenie postępowania.

Organ podał, że w dniu 29 lipca 2014 r. wpłynął wniosek do Urzędu Gminy w M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy Gmina M. zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami. Odpowiedź została wnioskodawcy udzielona dopiero w dniu 12 maja 2015 r. (dowód: kopia pisma), jednakże opóźnienie nie wynikało z zamierzonego działania mającego na celu ograniczenie dostępu do informacji, a z faktu, że rosnący w Gminach zakres zadań własnych, zleconych, rozbudowana sprawozdawczość oraz realizacja projektów współfinansujących przez Unię Europejską wymusza na pracownikach w małych urzędach zaangażowania się w szereg różnych od siebie spraw z różnych dziedzin tematycznych. W konsekwencji czego zdarza się zostawić bez rozpatrzenia jeden z wielu wniosków o udzielenie informacji publicznej, jakie wpływają do Urzędu.

Organ zaznaczył, że prawo to jest nadmiernie nadużywane przez strony, które w wielu przypadkach nie mają interesu publicznego i często bezzasadnie żądają faktur, umów, rachunków, zestawień. Gminy nie stać na zatrudnianie dodatkowych osób, które by zajmowały się jedynie udzielaniem odpowiedzi, chociaż są miesiące, że taka osoba miała by pracy na pełny etat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do takiej informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie.

Jeżeli dany organ nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej prowadziłaby w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. do zobowiązania organu do udzielenia takiej informacji lub wydania aktu administracyjnego. Są to generalnie dwie podstawowe możliwości zakończenia postępowania zainicjowanego wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W tej sprawie skarżący zarzucił Wójtowi Gminy M. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r. w zakresie braku udzielenia informacji o zawieraniu od 2012 r. do lipca 2014 r. umów dotyczących obsługi prawnej zastępstwa procesowego Gminy a w razie zawierania takich umów o udostępnienie ich treści.

Prawo do informacji gwarantuje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiący, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ogólna zasada konstytucyjna bardzo szeroko zakreśla dostęp do informacji publicznej i oznacza ona, że wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a w razie wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.

Zasady udzielania informacji publicznej precyzuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej w skrócie "u.d.i.p.", włączając w to dyspozycję z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, natomiast art. 6 ust. 1 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu.

Informacją publiczną są dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, a dodatkowo także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne jest, aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do organu administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 595/07, Lex 459987; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/10, opub. w LEX nr 756103).

Sąd nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta lub samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną.

Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych.

Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Należy także uwzględnić i to, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu.

W szczególności spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawierane przez organy wykonawcze gminy umowy o świadczenie usług prawnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Taki też pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym, w którym przesądzono, że umowy o świadczenie usług prawnych na rzecz gmin stanowią informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 37/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 26/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 133/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 316/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 152/14 – wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Niewątpliwie w dacie wniesienia skargi Wójt Gminy M. był bezczynny i ten stan istnieje także w chwili orzekania w tej sprawie przez Sąd. Wprawdzie przed dniem rozpoznania skargi zostało przy piśmie z dnia 12 maja 2015 r. przekazano skarżącemu kopię umowy z 2 stycznia 2015 r. obejmującą swoim przedmiotem wykonywanie usług prawnych, ale nie jest to spełnienie wniosku z 29 lipca 2014 r., w którym skarżący wnosił o udostępnienie, w razie ich zawarcia, umów z lat 2012 – 29 lipca 2014 r. Kopii takich umów skarżącemu nie udostępniono.

Tym samym skoro na datę orzekania w tej sprawie przez Sąd administracyjny Wójt Gminy M. nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, należało orzec w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc nakazać udzielenie tejże informacji w terminie 14 dni.

Ponadto na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uznał, że w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Już bowiem z wniosku skarżącego o udostepnienie informacji publicznej z daty 29 lipca 2014 r. wynikał obowiązek przedłożenia wnioskowanych kopii dokumentacji i decyzji. Skoro od momentu wezwania do udostępnienia informacji publicznej do daty udostępnienia tej informacji upłynął okres prawie 10 miesięcy, to tak długie załatwienie wniosku musi być uznane za rażące naruszenie prawa. Tak długie rozpoznawania tego wniosku nie było niczym uzasadnione.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.