Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 266/21 w sprawie ze skargi J.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2021 r., nr SKO 4212/3/21 w przedmiocie odmowy nakazania zmiany stanu wody i wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód, ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek J.J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Wr 266/21 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J.Ż. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z 17 marca 2021 r. nr SKO 4212/3/21 w przedmiocie odmowy nakazania zmiany stanu wody i wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód, ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją, wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy P. przez Sekretarza Gminy z 22 grudnia 2020 r. odmówiono "nakazania zmiany stanu wody na gruncie tj. na działkach nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz [...] objętej księgą wieczystą nr [...], położonych w miejscowości P., w Gminie P. i wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu - działki nr [...] przywrócenie poprzedniego stanu wód, ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] wyrządzonym zmianą stanu wód na gruncie". Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy, a w szczególności pisma skarżącego świadczą o tym, że "istnieje podstawa prawna postępowania w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne". Do akt sprawy załączono "Ekspertyzę Hydrologiczno-Hydrogeologiczną obejmującą obszar działek ewid. nr [...] i [...] obręb P., gmina P.", sporządzoną w postępowaniu w sprawie odmowy nakazania skarżącemu przywrócenia stosunków wodnych i akta tej sprawy.

Od decyzji z dnia 22 grudnia 2020 r. odwołał się skarżący, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 17 marca 2021 r. (SKO 4212/3/21) SKO, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy na podstawie analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie J.J. (działka nr [...]), powodującej szkody na gruntach sąsiednich (działce nr [...]), nie można było wydać żadnego z nakazów, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy. Ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga bowiem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję SKO z 17 marca 2021 r. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że suma okoliczności uprawniała organ odwoławczy do dokonania oceny dowodów zgromadzonych z jednej strony w poprzednim postępowaniu administracyjnym, a z drugiej w postępowaniu sądowym, a dokonana ocena dowodów nie wskazuje na przekroczenie zasad swobodności i nie nosi cech dowolności, jak to miało by wynikać ze stanowiska skargi. Według Sądu I instancji, pamiętać bowiem trzeba, że zarówno postepowanie sądowe jak i kontrolowane postępowanie przed organami administracji muszą rozwikłać, podstawowe dla wyniku obu postępowań zagadnienie, czy wnioskodawca poniósł szkodę na skutek podtopień z winy uczestnika postępowania i czy jest ona skutkiem naruszenia przez niego stosunków wodnych. W opinii biegłego sądowego z 2019 r. wskazano, że taka szkoda nie zaistniała. Wszyscy opracowujący ekspertyzy w obu sprawach byli zgodni co do tego, że istnieje naturalny spadek terenu z działki skarżącego (nr [...]) na działkę J.J. (nr [...]) oraz, że na granicy obu działek, na terenie działki nr [...], istnieje zalewisko, w którym gromadzą się wody opadowe i roztopowe z terenu działki nr [...].

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., ww. wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez organ administracji publicznej dowolnej, powierzchownej i sprzeciwiającej się zasadom doświadczenia życiowego ocenie zebranego materiału dowodowego, polegającej na nieuzasadnionym przyznaniu nadrzędnej mocy dowodowej opinii hydrologiczno-hydrogeologicznej biegłego sądowego R.K. z lipca 2019 roku, sporządzonej na potrzeby toczącego się przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu postępowania cywilnego, przy zupełnym zignorowaniu sprzeczności wniosków końcowych tejże opinii z uprzednio pozyskaną przez organ administracji ekspertyzą hydrologiczno- hydrogeologiczną dr M.G., mgr B.G. oraz mgr inż. M.W. z lutego 2016 roku, podczas gdy druga z tych opinii pozyskana została na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego tożsamego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie i uznana została przez organy administracji obu instancji oraz Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny za opinię rzetelną, jasną i kompletną, wskutek czego Sąd I instancji z uwagi na poczynioną przez organ administracji publicznej wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego winien uchylić zaskarżoną decyzję SKO we Wrocławiu z 17 marca 2021 roku o sygn. akt: SKO 4212/3/21 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 22 grudnia 2020 roku o sygn. akt: OŚ.630.2.33.2017 w całości;

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej uprawnione były do odmówienia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii-hydrogeologii, w sytuacji gdy przedmiotem ww. dowodu miały być okoliczności mające kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które nie zostały wykazane w postępowaniu w sposób jednoznaczny, przez co organ II instancji nie był uprawniony do odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a dokonując tego naruszył obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań mających na celu kompleksowe oraz wszechstronne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy, wskutek czego Sąd I instancji winien uwzględnić skargę oraz uchylić zaskarżoną decyzję;

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.; dalej: k.p.c.) przez błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji faktu oparcia wydanej przez organ II instancji decyzji na ustaleniach faktycznych, poczynionych przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu na podstawie opinii sporządzonej przez powołanego przez ten Sąd biegłego z zakresu hydrologii i hydrogeologii, a co za tym idzie uznanie przez Sąd I instancji, iż są one dla organu bezwzględnie wiążące, podczas gdy art. 365 § 1 k.p.c. statuuje zasadę związania organów administracji publicznej prawomocnymi orzeczeniami, wyrażającą nakaz przyjmowania, że w objętej orzeczeniem sytuacji stan prawny przedstawiał się tak, jak to wynika z sentencji wyroku; przepis ten nie nakazuje - jak błędnie założył organ II instancji oraz Sąd I instancji- przyjmować, że wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia motywy i ustalenia faktyczne bezwzględnie wiążą organ administracji publicznej i ograniczają tym samym rolę organu do bezrefleksyjnego recypowania tych ustaleń - organ administracji publicznej winien bowiem, zgodnie z właściwymi normami postępowania administracyjnego, dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz przeprowadzać ich ocenę; w związku z powyższym, wobec naruszenia przez organ dyspozycji art. 365 § 1 k.p.c., Sąd I instancji winien zatem uwzględnić skargę oraz uchylić zaskarżoną decyzję;

- przepisu art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej: p.w.) - znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie przepisu art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) - przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu - działki [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w miejscowości P. w Gminie P., przywrócenie poprzedniego stanu wód, ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] wyrządzonym zmianą stanu wód na gruncie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściły się przesłanki do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 p.w., albowiem doszło do zmiany stanu wód, polegającego na nadsypaniu terenu działki o nr [...] gruzem, pisakiem, gliną i glebą, co spowodowało zagrodzenie kierunku naturalnego spływu wód powierzchniowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, zgodnie z art. 185 § 1, art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 grudnia 2021 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Wr 266/21 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J.J. reprezentowany przez r.pr. wniósł o. 1) oddalenie skargi kasacyjnej oraz 2) zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, tj. kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegającego na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez organ administracji publicznej dowolnej, powierzchownej i sprzeciwiającej się zasadom doświadczenia życiowego ocenie zebranego materiału dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom, zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że suma wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczności uprawniała organ odwoławczy do dokonania oceny dowodów zgromadzonych z jednej strony w poprzednim postępowaniu administracyjnym, a z drugiej w postępowaniu sądowym, a dokonana ocena dowodów nie wskazuje na przekroczenie zasad swobodności i nie nosi cech dowolności, jak to miało by wynikać ze stanowiska skargi.

Ma rację Sąd I instancji, że postepowanie sądowe jak i kontrolowane postępowanie przed organami administracji muszą rozwikłać, podstawowe dla wyniku obu postępowań zagadnienie, czy wnioskodawca poniósł szkodę na skutek podtopień z winy uczestnika postępowania i czy jest ona skutkiem naruszenia przez niego stanu wody na gruncie. W opinii biegłego sądowego z 2019 r. wskazano, że taka szkoda nie zaistniała. W trafnej ocenie Sądu I instancji, wszyscy opracowujący ekspertyzy w obu sprawach byli zgodni co do tego, że istnieje naturalny spadek terenu z działki skarżącego (nr [...]) na działkę J.J. (nr [...]) oraz, że na granicy obu działek, na terenie działki nr [...], istnieje zalewisko, w którym gromadzą się wody opadowe i roztopowe z terenu działki nr [...]. Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie popadło w wewnętrzną sprzeczność, bowiem wskazało na naturalny spadek terenu w P. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku był brak stwierdzenia sumarycznych przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. Kolegium uznało (za biegłym sądowym), że podniesienie poziomu gruntu nieruchomości uczestnika nie spowodowało zagrodzenia kierunku naturalnego spływu wód powierzchniowych, co doprowadziło do zmiany odpływu wody opadowej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej uprawnione były do odmówienia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii-hydrogeologii, w sytuacji gdy przedmiotem ww. dowodu miały być okoliczności mające kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które nie zostały wykazane w postępowaniu w sposób jednoznaczny, przez co Organ II instancji nie był uprawniony do odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a dokonując tego naruszył obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań mających na celu kompleksowe oraz wszechstronne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy, wskutek czego Sąd I instancji winien uwzględnić skargę oraz uchylić zaskarżoną decyzję. Za niezasadny należało też uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm., dalej: k.p.c.) przez błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji faktu oparcia wydanej przez Organ II instancji decyzji na ustaleniach faktycznych, poczynionych przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu na podstawie opinii sporządzonej przez powołanego przez ten Sąd biegłego z zakresu hydrologii i hydrogeologii, a co za tym idzie uznanie przez Sąd I instancji, iż są one dla organu bezwzględnie wiążące.

Odnosząc się tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że podzielić należy prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że orzekając w sprawie Kolegium nie dopuściło się także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się z Sadem I instancji, że opinia biegłego (mimo jej doniosłości i co do zasady konieczności w sprawach o naruszenie stosunków wodnych), jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nie korzysta ona ze szczególnej mocy dowodowej. Tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu, dokonywanej z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. W szczególności ocenie organu podlega jej wiarygodność oraz przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, lecz o ocenę założeń przyjętych przez biegłego jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w kontrolowanym postępowaniu istotne pozostaje, że żadna z omówionych i ocenionych przez SKO opinii biegłego nie została opracowana na potrzeby obecnego postępowania administracyjnego. Pierwsza opinia została sporządzona na potrzeby postępowania zakończonego prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. (SKO 4212/2/17) – w której odmówiono "nakazania właścicielowi działki nr [...] J.Ż.: zaprzestania odprowadzania wód oraz ścieków na sąsiednią działkę nr [...]; przywrócenia stanu wód gruntowych do stanu sprzed zalewania działki sąsiedniej nr [...] oraz wykonanie na swojej działce [...] urządzeń odprowadzających wody opadowych i roztopowych oraz innych do rowu przydrożnego (melioracyjnego) znajdującego się przy drodze gminnej.....". Opinia biegłego sądowego została sporządzona na potrzeby postępowania przed sądem cywilnym w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko J.J. o zapłatę kwoty 184 170,80 zł, tytułem odszkodowania za spowodowanie - w wyniku zmiany stanu wody - zalewania należących do skarżącego budynków. Powództwo to zostało prawomocnie oddalone (już w pierwszej instancji - sygnatura akt XII C 628/18). SO we Wrocławiu wskazał, że na zlecenie R.J. hydrogeolog dr L.P. dokonał oceny ekspertyzy z lutego 2016 r. sporządzonej przez M.G., B.G. i M.W. uznając, iż ekspertyza ta jest niekompletna, zawiera liczne błędy oraz braki i nie daje pełnych podstaw do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W wyniku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii mgr inż. R.K. z 10.12.2019 r. Sąd przyjął, że zjawisko zalewania działki nr [...] występuje w okresach deszczów nawalnych, burzowych lub intensywnych o natężeniu powyżej 40 mm/m² i dotyczy niewielkiego obszaru ok. 40 m², który stanowi grunt pokryty brukiem kamiennym ("kocie łby") zlokalizowanym pomiędzy budynkiem gospodarczym a betonowym i prefabrykowanym ogrodzeniem tworzącym granicę działek nr [...] i [...]. Nieruchomość ta nie jest wyposażona w system zagospodarowania wody opadowej i roztopowej. Wody z dachów są odprowadzane bezpośrednio w grunt o podłożu gliniastym oraz iglastym i są ukierunkowane do zalewiska - pozostałości utworzonego i następnie pogłębionego przez powoda gnojownika, gdzie stagnują lub przelewają się podczas deszczów nawalnych na działkę nr [...]. Utworzenie sztucznego zalewiska celem zagospodarowania własnych wód opadowych w ilości 22,2 m³ (wody spływające z dachów w ilości 5,6 m³ i wody spływające z powierzchni gruntów w ilości 15,6 m³) jest nieprawidłowe.

Zmiana stanu wody na działce nr [...] nastąpiła w wyniku zmian w ukształtowaniu powierzchni tej działki polegającej na wykonaniu przez powoda zagłębienia terenowego o powierzchni ok. 40 m² i pojemności ok. 10 m³ celem gromadzenia gnojowicy i wód opadowych spływających z tej działki. Działka nr [...] położona jest na terenie płaskim. Różnica poziomów nieruchomości tej wynosi 1,29 m. Podłoże stanowią słabo przepuszczalne pisaki. Bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] spadek wynosi od 0 do 0,6 co wskazuje, że wody opadowe w tej części spływają dalej w głąb działki nr [...]. Wzdłuż gliniastego terenu skierowane są w kierunku północnym poprzecznie do działki nr [...] wzdłużnie do drogi powiatowej ogrodzenia z działką nr [...] pod warstwą gleby występują pozostałości fundamentów nieistniejącej dawnej zabudowy. Wody opadowe na terenie tej nieruchomości są w całości zagospodarowane na biologicznie czynnej części działki i nie wywołują naruszenia stanu wody na działkach sąsiednich. Wykonane na działce nr [...] w celu jej wyrównania prace ziemne na powierzchni ok. 300 m² polegające na rozplantowaniu hałdy piasku o szacunkowej objętości 9 m³, co utworzyło 3 cm warstwę, nie miały żadnego wpływu na zmianę kierunków spływu wody na działce nr [...] i stosunków wodnych na działce nr [...]. Prace niwelacyjne sprawiły, iż wysokość n.p.m. gruntu w miejscu ich wykonania mieści się w przedziale 130,26 m - 130,58 m, podczas gdy pierwotnie wynosiła od 130 m do 130,5 m. Pomiary geodezyjne oraz odwierty geologiczne i odkrywki nie wykazały, że działka została podwyższona o ok. 0,8 - 1 m przez nasypanie gruzu, ziemi, żwiru i gliny. Poziomy działek nr [...] i [...] wzdłuż ich granicy są porównywalne i nie wywołują zakłócenia stosunków wodnych. Naruszenie stosunków wodnych z naruszeniem przepisów prawa wodnego i budowlanego nastąpiło na działce nr [...] i zostało wywołane brakiem należytego zagospodarowania wody opadowej i roztopowej przez powoda, a ich wynikiem są uszkodzenia posadowionych na działce nr [...] budynków. Rozwiązaniem problemu zalewania nieruchomości powoda jest zasypanie zalewiska i wykonanie kolektora rurowego bądź korytek ściekowych na długości ok. 30 m od budynku gospodarczego do rowu przydrożnego drogi wiejskiej zlokalizowanej po zachodniej stronie działki nr [...]. Biegły sądowy nie odniósł się w niniejszej sprawie do treści opinii sporządzonej w postępowaniu administracyjnym. W opinii z 18 lipca 2019 r. w sposób wyczerpujący opisano przebieg postępowania administracyjnego, w tym wydaną w nim opinię. Do opinii tej odniósł się wprost biegły na str. 14 opinii głównej. Ma rację Sąd I instancji, że opinia z lutego 2016 r. budzi wątpliwości co do swojej rzetelności. Biegli wskazali bowiem, iż na działkę nr [...] spływa woda z wyżej położonych działek o nr [...].

Z treści pism Wojewódzkiego Związku Spółek Wodnych W. w Ś.i Regionalnego Związku Spółek Wodnych w Ś. wynika, że wody opadowe i gruntowe z działek nr [...] i [...] przejmowane były przez studnie na działce nr [...], a urządzenia te zostały w 1999 roku zmodernizowane. Tym samym wielce wątpliwym jest, aby wody z działek nr [...] i [...] spływały na nieruchomość powoda. Dokumenty te załączał R.J. do składanych przez siebie zastrzeżeń do opinii, lecz zostały one zignorowane przez opiniujących.

W trafnej ocenie Sądu, za niemożliwe do zaakceptowania jest uznanie za prawidłowe działanie polegające na wypompowaniu wody z istniejącego przy granicy działek nr [...] i [...] zalewiska na inną część posesji i w wyniku spadku terenu zalewania nieruchomości. Odmienne ustalenia poczynione w sporządzonej w postępowaniu administracyjnym opinii pozostawały bez wpływu na ocenę prawidłowości opinii autorstwa biegłego sądowego mgr inż. R.K. i nie mogły stanowić argumentu przemawiającego za przeprowadzeniem dowodu z opinii innego biegłego sądowego z zakresu hydrologii i hydrogeologii. Ma rację Sąd I instancji, że niedopuszczalnym jest przy tym żądanie przez stronę przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego sądowego bądź instytutu tylko dlatego, że wydana w sprawie opinia jest dla strony niekorzystna, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszym przypadku. Biegły sądowy mgr inż. R.K. jednoznacznie stwierdził, iż naruszenie stosunków wodnych z naruszeniem przepisów prawa wodnego i budowlanego nastąpiło na działce nr [...] i zostało wywołane brakiem należytego zagospodarowania wody opadowej i roztopowej przez powoda. Zmiana stanu wody na działce nr [...] nastąpiła w wyniku zmian w ukształtowaniu powierzchni tej działki polegającej na wykonaniu przez powoda zagłębienia terenowego o powierzchni ok. 40 m² i pojemności ok. 10 m³ celem gromadzenia gnojowicy i wód opadowych spływających z tej działki. Zdaniem biegłego wykonane na działce nr [...] w celu jej wyrównania prace ziemne na powierzchni ok. 300 m² polegające na rozplantowaniu hałdy piasku o szacunkowej objętości 9 m³, nie miały żadnego wpływu na zmianę kierunków spływu wody na działce nr [...] i stosunków wodnych na działce nr [...]. Jednocześnie wykluczono aby działka nr [...] została podwyższona o ok. 0,8 - 1 m przez nasypanie gruzu, ziemi, żwiru i gliny. Biegły sądowy porównywał rzędne obu działek, jednak poza terenem tzw. zalewiska i nie dostrzegł istotnej różnicy poziomów, mogącej w jakikolwiek sposób naruszać stosunki wodne. Co więcej, uznał tzw. zalewisko istniejące na działce nr [...] za stworzone sztucznie ("Po nakazie usunięcia gnojówki która rozlewała się na działkę nr [...] został wykonany wykop w którym umieszczono 2 betonowe kręgi o średnicy 1000 mm i głębokości 1,0 m jako ujęcie wody lub gnojówki", str. 18 opinii biegłego sądowego).

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w zainicjowanej przez skarżącego sprawie cywilnej kwestia czasu powstania tzw. zalewiska była badana przez sąd okręgowy. W cytowanym w uzasadnieniu decyzji kolegium z 17 marca 2021 r. wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 21 września 2020 r. (XII C 628/18) przesądzono (m.in. po przesłuchaniu świadków), że tzw. zalewisko na działce nr [...] nie jest pozostałością poniemieckiego gnojownika istniejącego na obu działkach i zasypanego na działce nr [...], jak twierdzono w opinii z 2016 r. Skoro zaś tak, to J.J. nie mógł naruszyć stosunków wodnych "zasypując" swoją część poniemieckiego gnojownika. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie odpowiada również za to, że tzw. zalewisko istnieje na działce sąsiada. Jak wspominano, biegły sądowy porównał rzędne obu działek poza terenem tzw. zalewiska i uznał, że podwyższenie działki J.J. o 3 cm nie ma żadnego wpływu na stan wody. Biegły uznał tzw. zalewisko istniejące na działce nr [...] za stworzone sztucznie ("Po nakazie usunięcia gnojówki która rozlewała się na działkę nr [...] został wykonany wykop w którym umieszczono 2 betonowe kręgi o średnicy 1000 mm i głębokości 1,0 m jako ujęcie wody lub gnojówki"). J.J. nie dokonał więc zmiany stanu wody na swoim gruncie (działce nr [...]). W motywach wyroku SO, po przeprowadzeniu na tę okoliczność szerokiego postepowania dowodowego, stwierdzono, że zalewisko na działce nr [...] nie stanowi pozostałości poniemieckiego gnojownika istniejącego na obu sąsiadujących działkach, a zasypanego na działce nr [...], jak uznano w opinii z 2016 r. Wynika z tego, że J.J. nie mógł zasypując część gnojownika naruszyć stosunków wodnych na gruncie. Istotne znaczenie ma tu fakt, że biegły sądowy dokonał porównania rzędnych obu działek spoza terenu zalewiska i doszedł do wniosku, że podwyższenie działki J.J. o 3 cm nie ma żadnego wpływu na stosunki wodne. J.J. nie dokonał więc zmiany stanu wody na swoim gruncie (działce nr [...]). Ma rację Sad I instancji, że wobec brak stwierdzenia zmiany stanu wody na gruncie nie pozwalało to organom wkraczać z decyzjami nakazowymi na gruncie art. 29 ust. 3 p.w.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 365 ust. 1 k.p.c. wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego, art. 365 § 1 k.p.c. stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Ze wskazanego uregulowania wynika konieczność uwzględnienia faktu istnienia konkretnego orzeczenia regulującego konkretną sprawę zarówno przez strony postępowania, jak i sąd, który je wydał, inne sądy, inne organy państwowe i organy administracji. Wymienione jednostki nie mogą wskazanego orzeczenia zmieniać ani go pomijać w swoich działaniach. Prawomocny wyrok swą mocą powoduje, że nie jest możliwe dokonanie odmiennej oceny i odmiennego osądzenia tego samego stosunku prawnego, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z 7.03.2023 r., II GSK 1338/19, LEX nr 3590729).

Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, iż przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, co byłoby nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Przepis art. 365 § 1 k.p.c. wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 29.08.2017 r., II GSK 796/17, LEX nr 2359527). Związanie sądu prawomocnym orzeczeniem, zapadłym w innych sprawach, na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. występuje w zasadzie przy tożsamości nie tylko przedmiotowej, ale i podmiotowej tych spraw (por. wyrok NSA z 13.05.2015 r., II FSK 1116/14, LEX nr 1774056).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a polegającego na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. jest rezultatem uznania, że organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie ma więc charakteru samoistnego, zawsze bowiem pozostaje w związku z naruszeniem przepisów, które sąd zastosował jako wzorzec kontroli zaskarżonego aktu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, normy odniesienia regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyznaczają zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Z kolei tzw. normy dopełnienia, to regulacje odnoszące się do organów administracji publicznej, których działanie poddane zostało kontroli sądu. Zatem stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Skarżący powinien wskazać także przepisy, które - jego zdaniem - zostały naruszone przez organ administracji, a które to naruszenie wykluczało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 31.05.2023 r., III FSK 1199/22, LEX nr 3598367).

Nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Ma rację Sąd I instancji, że zastosowanie przepisu art. 29 p.w. jest zatem uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

Norma wyrażona w art. 29 p.w. konkretyzowała w niniejszej sprawie adresata (właściciel gruntu) i określała okoliczności jej zastosowania (zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, zmiana kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie). Art. 29 p.w. określał nakazane zachowanie właściciela gruntu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mógł, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem NSA, wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, poprzedzało ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie. Zastosowanie powyższej regulacji było uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwego wpływu dokonanych zmian na grunty sąsiednie) (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2740/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązki prawne właściciela gruntu sprowadzają się do tego, że art. 29 p.w. wyznacza zakazy i nakazy określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do zakazów i nakazów wytwarza stan niewypełnienia obowiązków uregulowanych w art. 29 p.w. wprost stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód.

W ocenie W. Radeckiego art. 29 ust. 2 p.w. ustanawia szczególny obowiązek właściciela w sytuacji, kiedy następuje zagrożenie interesów sąsiadów wskutek przypadku lub działania osób trzecich wpływających na odpływ wody (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, [w:] Prawo wodne. Komentarz, red. J. Rotko, Wrocław 2002, s. 92). B. Rakoczy wskazuje, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 p.w., może być tylko wszczęte w sytuacji, gdy doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta wywołała szkodę na gruntach sąsiednich. Postępowanie to nie dotyczy zatem zmiany kierunku odpływu ze źródła ani też odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Przedmiotem tego postępowania nie może być też obowiązek, o którym mowa w ust. 2 (zob. B. Rakoczy, Komentarz do art. 29, [w:] Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, LEX, 2013).

Stan wody to określony ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami stan rzeczy, w jakiej woda na gruncie znajduje się w danym czasie. Woda na gruncie, jako system funkcjonalny oraz podlegający różnym oddziaływaniom zewnętrznym, może ulegać różnym zmianom. Obserwacja stanu wody na gruncie może być praktycznie użyteczna, np. jako punkt wyjścia przy ustalaniu stanu faktycznego decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 p.w.). Przez stan wody na gruncie można rozumieć ilościowy poziom wód, charakteryzowany przez odpowiednie wskaźniki. W literaturze przedmiotu stan wody rozumie się jako poziom zwierciadła wody w stosunku do przyjętego określonego poziomu odniesienia. Wyróżnia się stany ekstremalne: wysoka wielka woda, najwyższy obserwowany stan, najniższa niska woda, najniższy obserwowany stan. Stanami charakterystycznymi są także: wysoka woda – najwyższy stan roczny, średnia woda – średni stan roczny, niska woda – najniższy stan roczny (zob. . J. Dojlido, T. Słomczyński, R. Świetlik i in., Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Warszawa 2006, s. 138). Oprócz zmian w charakterze i ukształtowaniu stanu wód na gruncie zachodzących pod wpływem sił przyrody, a więc zmian naturalnych stanu wody na danym gruncie, występują również zmiany wynikające na skutek działalności człowieka. Stan wody na gruncie zależy także od ogólnego bilansu zasobów wodnych. Okresowa odnawialność tych zasobów, wynika z zasilania ich opadami atmosferycznymi. Zasoby wodne obejmują: wody opadowe, powierzchniowe, glebowe i podziemne nie tylko w miejscu ich występowania (w powietrzu, rzekach, kanałach, rowach, jeziorach, sztucznych zbiornikach wodnych, bagnach, pokrywie śnieżnej, glebie, podziemnych warstwach wodonośnych itp.), lecz także po wyprowadzeniu w sposób sztuczny poza te miejsca (np. w budynkach mieszkalnych, zakładach przemysłowych). Z powyższego wynika, że treść pojęcia "stan wody na gruncie" ma konkretną treść merytoryczną, którą należy zastosować, dokonując wykładni art. 29 ust. 3 p.w.

W świetle powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 29 p.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu - działki [...], przywrócenia poprzedniego stanu wód, ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] wyrządzonym zmianą stanu wód na gruncie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściły się przesłanki do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 p.w., albowiem doszło do zmiany stanu wód, polegającego na nadsypaniu terenu działki o nr [...] gruzem, pisakiem, gliną i glebą, co spowodowało zagrodzenie kierunku naturalnego spływu wód powierzchniowych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustawodawca w art. 29 p.w. przyjął założenie, że stan wody na gruncie powinien być utrzymywany przez właściciela gruntu przez nakazy i zakazy, które są do niego bezpośrednio skierowane. Za ich pomocą powstają stosunki prawne o dwojakim charakterze: po pierwsze, pomiędzy właścicielem gruntu, podlegającym nakazom i zakazom z jednej strony, a osobą chronioną tymi nakazami i zakazami (właścicielem gruntu sąsiedniego). Po drugie, pomiędzy właścicielem gruntu, do którego kierowane są nakazy oraz zakazy i organem administracji, który zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w., o ile spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W takim bowiem przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podporządkowanie takim nakazom lub zakazom stanowi podstawową cechę administracyjnego charakteru stosunków administracyjnoprawnych regulowanych przepisami p.w., zaś ich naruszenie powoduje odpowiedzialność administracyjną. Norma prawna określona w art. 29 p.w. ukazuje wzory typowego, powtarzającego się i powszechnie akceptowanego postępowania właściciela gruntu. Wywodzi się ona z generalnego zakazu wyrządzania szkód własnym działaniem właściciela gruntu na gruntach sąsiednich. Właściciel gruntu korzystając ze swoich uprawnień zobligowany jest zatem przywiązywać większą wagę do działań, które mogą doprowadzić do zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, z punktu widzenia możliwości wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W przedmiocie kosztów postępowania NSA nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania uczestnikom postępowania.