Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Opolu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2024 r., 2) stwierdza, że Komendant Miejski Policji w Opolu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2024 r. oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego K. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K. O. [dalej: skarżący, strona, wnioskodawca] jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu [dalej: Komendant, organ], polegająca na niezałatwieniu w ustawowym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 sierpnia 2024 r. wnioskodawca wystąpił do Komendanta, za pomocą poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wskazania sygnatur ostatnich 30 spraw, które prowadził - wymieniony we wniosku z imienia i nazwiska oraz miejsca pełnienia służby - funkcjonariusz Policji. Wpływ tego wniosku, wysłanego w godzinach nocnych, został zarejestrowany przez organ 2 sierpnia 2024 r.

W piśmie z 2 sierpnia 2024 r. Komendant odpowiedział wnioskodawcy, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a jej udostępnienie nie będzie służyło ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, jak również nie przyczyni się do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej. Skan pisma organu przesłano skarżącemu 5 sierpnia 2024 r. za pomocą poczty elektronicznej.

Strona, korzystając z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, złożyła 20 sierpnia 2024 r. skargę na bezczynność organu, podnosząc przy tym zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip] oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Komendanta do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 1 sierpnia 2024 r.,

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000 zł,

- przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł,

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ poinformował go, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Równocześnie jednak zaniechał wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu społecznego. Termin udostępnienia informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu organ nie udzielił stronie odpowiedzi we właściwym trybie. Komendant nie wskazał również, że informacja zostanie przygotowana w czasie późniejszym, nie dłuższym niż 2 miesiące. Organ nie odmówił wnioskodawcy wydania żądanej informacji publicznej ani nie umorzył postępowania administracyjnego, wydając przy tym decyzję administracyjną, która zostałaby wprowadzona do obrotu prawnego. W ocenie skarżącego organ całkowicie zbagatelizował złożony wniosek, co jest zachowaniem nagannym i niezasługującym na społeczną akceptację.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek została przekazana skarżącemu niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. W odpowiedzi na wniosek zaznaczono, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ podniósł, że w piśmie z 2 sierpnia 2024 r. uzasadnił swoje stanowisko co do tego, że przekazanie informacji przetworzonej musi być oparte o ziszczenie się dodatkowej przesłanki w postaci szczególnej istotności dla interesu publicznego. Komendant nie odmówił skarżącemu dostępu do informacji, nie dokonał także czynności, która mogłaby ograniczyć przysługujące mu prawa. Organ odniósł się do wniosku skarżącego oraz uzasadnił swoje stanowisko. Komendant wskazał dalej, że strona nie wniosła w sprawie ponaglenia, od którego ustawodawca uzależnił rozpoznanie sprawy przed sądem administracyjnym. Natomiast odmowa udzielenia dostępu do informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej w przypadku organów władzy publicznej. Komendant nie jest tego rodzaju organem i w konsekwencji nie mógł i nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Na kanwie przedmiotowej sprawy brak jest też podstaw do uznania, że działanie organu zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, kiedy organ ten działał w granicach powszechnie obowiązujących regulacji. Skarżący nie wyczerpał pełnej drogi odwoławczej, zatem nie może być mowy o tym, że organ zbagatelizował jego żądanie.

W piśmie procesowym z 29 września 2024 r. skarżący podniósł, że Komendant, działający w trybie przepisów udip był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, natomiast złożenie przez wnioskodawcę ponaglenia nie było wymagane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Na mocy art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Komendanta w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie przepisów udip. Stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego powodu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uwzględnił, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, ponieważ taki środek skarżącemu nie przysługiwał (art. 52 § 1-2 ppsa), wobec czego była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając, czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku - organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia w określonym przez prawo terminie działania w danej formie, którego jednak zaniechał.

Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jej celem jest zatem ochrona procesowa strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze, określonego przez ustawodawcę, aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić, czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyroki NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).

W myśl art. 1 ust. 1 udip pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Za "informację publiczną" uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zakres przedmiotowy "informacji publicznej" jest następnie konkretyzowany w art. 6 udip. Jest nią też informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, a w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f udip. Artykuł 6 udip zawiera jedynie przykłady (prawodawca użył sformułowania "w szczególności", co przesądza o tym, że jest to katalog otwarty) kategorii danych należących do zakresu informacji publicznej. W ocenie Sądu żądanie przekazania informacji o sygnaturach spraw odnotowanych w odpowiednich rejestrach prowadzonych przez organ Policji mieści się w zakresie dopuszczalnego ustawowo żądania udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność ta nie była też sporna pomiędzy skarżącym a organem.

W rozpoznanej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Komendant, który pozostaje organem władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.), komendant miejski policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W sprawie nie jest sporne to, że organ bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip), udzielił skarżącemu odpowiedzi. Przy czym jednak aktywność Komendanta sprowadziła się do stwierdzenia, że wniosek strony zawiera żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, a przekazanie wnioskodawcy takiej informacji nie będzie służyło ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, jak również nie przyczyni się do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej. Stanowisko to zdaniem Sądu nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, wnioskodawca nie domagał się udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, lecz tak zwanej informacji prostej. Trudność w sprawie polega na tym, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, kierując się dyrektywą językowej wykładni prawa, trzeba zwrócić uwagę na znaczenie pojęcia "przetworzenie" w języku polskim. Według Słownika Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) przetworzyć znaczy przekształcić coś twórczo; zmienić coś, nadając inny kształt, wygląd; opracować zebrane dane, informacje itp. Zatem językowe znaczenie pojęcia "przetworzenie" prowadzi do stwierdzenia, że informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Powstaje dopiero wskutek odpowiedzi na indywidualne oczekiwania wnioskodawcy jako wynik analizy i odpowiedniego opracowania informacji i dokumentów gromadzonych w związku z wykonywaniem przez organ podstawowych zadań. Przetworzoną informację publiczną można rozpoznać po tym, że nie wystarczy samo odczytanie przez organ zbiorów informacji i dokumentów gromadzonych w ramach realizowania zadań, do których zostały one przez ustawodawcę powołane, ale jej udzielenie wymaga od organu dodatkowego nakładu pracy, sił i środków w celu analizy i opracowania wielu posiadanych informacji prostych i wyprowadzenia z nich nowych informacji - ściśle według kryteriów oczekiwanych przez wnioskodawcę. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że informacja przetworzona nie jest przez organy gromadzona z urzędu, bezpośrednio w związku z przedmiotem ich działalności, ale polega ona na przygotowaniu określonych dokumentów, na analizie, zestawieniu i opracowaniu określonych danych, wyłącznie w związku z rozpatrywanym wnioskiem, na indywidualne życzenie wnioskodawcy, niezależnie od obowiązku realizowania przez organy ich podstawowych zadań, kompetencji (wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Także suma informacji prostych, przy znaczącej skali niezbędnych nakładów, czasochłonności, zaangażowania organizacyjnego do ich zebrania, zestawienia i usystematyzowania, będzie przybierała postać informacji przetworzonej (wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., sygn. akt sygn. I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11). Kluczowe znaczenie ma przy tym zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w konsekwencji ilość dokumentów wymagających analizy i skala anonimizacji wszystkich danych prawnie chronionych (wyroki NSA: z 2 października 2014 r., sygn. akt sygn. I OSK 140/14; z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).

Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 udip, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta, poprzez podjęcie czynności polegających jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych (wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15).

Zdaniem Sądu, wyodrębnienie z odpowiedniego rejestru i przekazanie wnioskodawcy sygnatur 30 spraw prowadzonych przez konkretnego funkcjonariusza Policji, nie skutkuje powstaniem informacji nowej, nieistniejącej wcześniej, będącej wynikiem przeprowadzonej analizy lub opracowania, a więc - informacji przetworzonej. Stanowisko Komendanta w tym zakresie nie było więc trafne. W stanie sprawy skarżący, korzystając z prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 2 ust. 1-2 udip i art. 61 ust. 1 Konstytucji, nie musiał wykazywać swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest bowiem przyznane każdemu. Skarżący nie musiał też wykazać, że uzyskanie żądanej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Nie jest w sprawie wątpliwe ani sporne, że objęta wnioskiem informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, ani też opublikowana w inny sposób (art. 7 ust. 1 udip). Z tego powodu znajduje do niej zastosowanie wnioskowy tryb jej przekazania (art. 10 udip). Udostępnienie informacji publicznej (wskutek wniosku) następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej aktualizuje się w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1-2b udip), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 udip). Zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 udip, stosuje się przepisy kpa (art. 16 ust. 2 udip).

W stanie sprawy Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w przypadku, gdy organ doszedł do wniosku, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie przekazania informacji przetworzonej, a równocześnie wnioskodawca nie wykazał, że otrzymanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to wówczas powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1-2 udip przy zastosowaniu w szczególności art. 104 § 1-2 kpa (załatwienie sprawy) i art. 107 § 1-3 (elementy konstrukcyjne decyzji). Okoliczność, że Komendant nie jest "klasycznym" organem administracyjnym, na tle przepisów udip pozostaje bez znaczenia prawnego. Istotne jest natomiast to, że pozostaje organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 udip). Kompetencje do wydawania decyzji przez organy, które zostały wymienione w ustawie o Policji, nie wyznaczają bowiem uprawnień władczych i obowiązków, które - w odniesieniu do tych organów - zostały uregulowane w udip. Przepisy udip tworzą samodzielną, odrębną podstawę prawną składania i załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z tego powodu argument Komendanta, wskazujący, że nie ma on uprawnienia do załatwienia wniosku strony w formie decyzji, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnia też, że wnioskodawca, który domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, ma obowiązek wykazać, że jego inicjatywa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W przypadku ustalenia przez organ, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego nie jest brakiem formalnym podlegającym usunięciu w trybie art. 64 kpa. To, czy uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stanowi kwestię merytoryczną (wyrok WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 93/22).

W stanie sprawy skarżący słusznie zatem podnosił, że pomimo ustalenia przez Komendanta, iż żądana informacja ma cechy informacji przetworzonej, nie został wezwany do uzupełnienia wniosku. Sąd zaznacza, że takie zaniechanie w toku załatwienia sprawy wnioskodawcy, skutkowało tym, iż organ nie uzyskał stanowiska strony, koniecznego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, i w konsekwencji nie mógł też do niego odnieść się przy wykonywaniu czynności, którą uznał za czynność kończącą procedurę uregulowaną w udip. Co więcej, Komendant nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1-2 udip, i jego działanie nie było ukierunkowane na wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nie jest to okoliczność sporna między skarżącym a organem. Również w ocenie Sądu pismo Komendanta z 2 sierpnia 2024 r. ma charakter informacyjny i pozbawione jest minimum atrybutów właściwych dla decyzji, do których należą oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji (strony), rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 107, nb. 92). Pismo organu przesłane do wnioskodawcy (jako załącznik do emaila) nie posiada bowiem rozstrzygnięcia stanowiącego o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i nie zostało też doręczone w trybie właściwym dla doręczenia decyzji.

W stanie sprawy organ niewątpliwie zareagował na wniosek z 1 sierpnia 2024 r. i uczynił to w terminie z art. 13 ust. 1 udip. Rzecz jednak w tym, że działanie Komendanta, w ocenie Sądu, było nieprawidłowe, bo nieadekwatne do przedstawionego wyżej stanu prawnego rozpoznanej sprawy. Sformułowanie i przesłanie do wnioskodawcy pisma informującego go o tym, że jego żądanie dotyczy informacji przetworzonej, w sytuacji, gdy konieczne było albo udostępnienie żądanych danych, albo załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wyczerpuje znamiona bezczynności organu. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia również wtedy, gdy podjął on czynności wprost zmierzające do zakończenia wszczętej procedury, ale - wskutek błędnej oceny stanu sprawy - nie załatwił jej w przewidzianej prawem formie.

W sytuacji, gdy organ ustalił, że żądane przez skarżącego dane należą do zbioru informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), to odmowa udzielenia informacji mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 udip, ze wszystkimi elementami wymaganymi od decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które - nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku - uchyla się od merytorycznej oceny, którą mógłby przeprowadzić wnioskodawca, a docelowo również sąd administracyjny. Niezałatwienie wniosku w określony ustawą sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 udip), stanowiło o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Innymi słowy, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z bezczynnością organu w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podjął, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z powyższych powodów konieczne było zobowiązanie Komendanta do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego.

Sąd dostrzegł przy tym, że organ podjął wskutek wniosku strony działanie zmierzające do załatwienia sprawy, choć jego czynność, co opisano wyżej, nie była prawidłowa. Bezczynność ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Rażące naruszenie prawa stwierdza się zatem, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Wynika to z faktu, że ocena niedziałania organu musi być sformułowana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 102-103).

W stanie sprawy Sąd stwierdził, że chociaż bezczynność organu niewątpliwie zaistniała, to jednak nie przybrała postaci kwalifikowanej. Sąd dostrzega w sprawie specyfikę zadań wykonywanych przez Komendanta, który nie wykonuje obowiązków przypisanych "klasycznemu" organowi administracji publicznej, lecz kieruje jednostką organizacyjną umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu, przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Organ sporządził i podpisał skierowane do wnioskodawcy pismo w dniu 2 sierpnia 2024 r. i następnie 5 sierpnia 2024 r. przesłał je na adres poczty elektronicznej, z którego nadano wniosek, a skarżący potwierdził fakt, że korespondencję tę otrzymał. Należy więc stwierdzić, że Komendant podjął czynności w terminie 14 dni wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Organ nie dokonał natomiast prawidłowych czynności w zakresie załatwienia sprawy i wskutek tego zaistniał stan bezczynności. Nie sposób zatem, zdaniem Sądu, doszukiwać się w bezczynności organu zaniechania wynikającego z braku woli załatwienia sprawy skarżącego czy lekceważącego podejścia do wniosku strony. Nie zaistniała zatem w sprawie kwalifikowana forma bezczynności i w tym zakresie skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności w postępowaniu.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie załatwienia sprawy. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania informacji publicznej.

W realiach sprawy Sąd uznał, że takie szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą. Powodem ustalenia, że Komendant pozostaje w zwłoce (w związku z niezałatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej), było przesłanie skarżącemu pisma informacyjnego z 2 sierpnia 2024 r., zamiast wykonania czynności określonych w udip. Nie sposób jednak nie dostrzec faktu, że Komendant nie jest organem administracji publicznej załatwiającym administracyjne sprawy obywateli i zatrudniającym kadrę z założenia przygotowaną do podejmowania również tego rodzaju działań. W zaistniałej sytuacji brak zatem było, w ocenie Sądu, uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Stosownie do art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Zdaniem Sądu, sam fakt stwierdzenia bezczynności organu nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Ustawodawca wprowadził w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu administracyjnego - bez jednoczesnego sprecyzowania jego przesłanek w ustawie - co oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w zakresie oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne wynikające z całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że - bez tych dodatkowych sankcji - organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny być wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21 i powołane w nim orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, że na skutek bezczynności organu doznał uszczerbku majątkowego lub krzywdy. Ponadto te same względy, które legły u podstaw oceny, że bezczynność Komendanta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest wystarczających podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w zakresie stwierdzenia bezczynności organu uwzględnił skargę i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa), nie znajdując jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Natomiast w zakresie żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej Sąd skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ppsa).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, Sąd orzekł też o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynikający z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535).