I OSK 1242/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-23	
Data wpływu	2017-05-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Stojanowski /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Wiesław Morys	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1168/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 64 poz 593; art.3 ust 1, art.12 , art.39; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2015 nr 0 poz 693; art.12; Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art.7,77 § 1, art.80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1168/16 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1168/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] , w przedmiocie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, oddalił skargę oraz przyznał adwokatowi J.L. kwotę [...] złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...] , orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności.

Organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Przysługuje mu zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, w okresie od września 2015 r. do sierpnia 2016 r. otrzymywał świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie od Urzędu[...], które nie wliczało się do jego dochodu. Organ stwierdził też, że skarżący uczęszcza na zajęcia organizowane w Miejskim Dziennym Domu [...] od poniedziałku do piątku, gdzie przysługują mu bezpłatne posiłki. Skarżący otrzymał też jednorazowe świadczenie od Arcybractwa [...] w wysokości [...] zł na opłatę za lokal w hotelu. Skarżący jest właścicielem trzech lokali wyodrębnionych w kamienicy w L., z czego jeden lokal jest wynajmowany lokatorom, a uzyskiwana w ten sposób należność jest bezpośrednio przekazywana do komornika na poczet zaległości alimentacyjnych, podczas gdy pozostałe lokale są niezamieszkane. Pomimo posiadania lokali możliwych do zamieszkania skarżący zajmuje lokal w hotelu pracowniczym w K., za który w miesiącu lutym 2016 r. zapłacił [...] zł. Skarżący przedstawił również faktury za zakupione leki lub środki pomocnicze w styczniu na łączną kwotę [...] zł, w lutym na łączną kwotę [...] zł oraz w marcu na kwotę [...] zł.

Z uwagi na powyższe organ uznał, iż pomimo pozostawania w trudnej sytuacji finansowej, skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy, gdyż stanowi on wsparcie dla osób znajdujących się w ciężkim położeniu, nie zaś stałe źródło utrzymania.

Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego ustalonego w ustawie o pomocy społecznej, jednakże samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, gdyż organ ocenia całokształt sytuacji finansowej i życiowej osoby ubiegającej się o zasiłek w ramach uznania administracyjnego. Organ podkreślił, że celem zasiłku celowego jest wsparcie osób w ciężkiej sytuacji materialnej, a nie zapewnienie stałego źródła dochodu. Skarżącemu przyznano wcześniej zasiłki stanowiące jego miesięczny dochód a przyznanie kolejnych jest zależne m.in. od możliwości finansowych organu. Organ ustalił, że skarżący posiada również inne dochody, które nie są wliczane do dochodu z pomocy społecznej - takie jak świadczenia dla kombatantów oraz dodatkowe wsparcie od Stowarzyszenia Arcybractwo [...] czy dochody z mieszkania w Lesznie, które pokrywają zobowiązania alimentacyjne oraz inne świadczenia, jak darmowe posiłki w Centrum [...] oraz produkty żywnościowe otrzymywane w ramach programu operacyjnego pomoc żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. Z uwagi na to organ stwierdził, że posiadane przez skarżącego zasoby pozwalają mu na zabezpieczenie podstawowych potrzeb w związku z czym zasiłek celowy na zakup żywności skarżącemu nie przysługuje.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył na wstępie przepisy art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2017, poz. 1769), zwanej dalej u.p.s. Wskazał, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Wyjaśnił, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały i uzasadniły odmowę przyznania skarżącemu kolejnego zasiłku celowego, tym razem na zakup żywności. Sąd uznał, że organy dokonały rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącego. Oczywistym jest, że dla oceny rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego konieczne jest zestawienie uzyskiwanych przez daną osobę dochodów oraz ponoszonych przez nią wydatków na codzienne utrzymanie. Sąd zwrócił uwagę, że po stronie dochodowej należy uwzględnić nie tylko realne wpływy pieniężne, lecz także posiadany majątek oraz właściwe wykorzystanie posiadanych zasobów. W odniesieniu do skarżącego organy ustaliły, że ma on przyznany zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Ponadto skarżący posiada trzy lokale mieszkalne w kamienicy i pomimo tego, że od woli skarżącego zależy, gdzie chce mieszkać i jakie składniki swojego majątku chce zatrzymać, a jakie są mu zbędne, to nie zmienia to faktu, że przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego organy mają obowiązek wziąć pod uwagę posiadany przez niego majątek. Winny także oszacować zdolności do wygenerowania z tego majątku dodatkowych dochodów. Dlatego za prawidłowe Sąd uznał uwzględnienie przez organy obu instancji posiadanego przez skarżącego majątku w postaci mieszkań. Organy zasadnie uwzględniły także fakt, że skarżący uzyskuje wsparcie od innych podmiotów.

Sąd uznając ustalenia faktyczne co do skarżącego za prawidłowe doszedł do przekonania, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że uzyskiwane przez skarżącego dochody, przy uwzględnieniu jego majątku oraz otrzymywanej pomocy, nie wskazują na konieczność uwzględniania każdego wniosku skarżącego, tym bardziej, że skarżący nie współpracuje z organami pomocy społecznej, natomiast oczekuje od nich stałego już wsparcia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, art. 7, art. 12, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w związku z nietrafnym przyjęciem, iż ustalony w sprawie stan faktyczny dał uprawnienie w ramach uznania administracyjnego organowi do odmowy przyznania zasiłku celowego na rzecz skarżącego z uwagi na jego sytuacją życiową, w tym materialno-bytową, mimo spełniania formalnych warunków odnośnie kryterium dochodowego;

2. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 693), podczas gdy skarżący wykazywał w toku postępowania administracyjnego swój status działacza opozycji antykomunistycznej, co obligowało organ do zastosowania ww. przepisu, a w konsekwencji winno zadecydować o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ administracyjny orzekał w przedmiocie świadczenia nie biorąc pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. W szczególności Sąd nie dostrzegł, że w uzasadnieniu orzeczenia organ nie dokonał oceny faktycznych możliwości finansowych skarżącego zważywszy na jego obciążenia, zobowiązania i skomplikowaną sytuację życiową. Równocześnie organ nie odniósł się do statusu kombatanckiego skarżącego co winno nastąpić i mieć wpływ na ocenę jego możliwości egzystencjalnych w oparciu również o inne niż ekonomiczne przesłanki, a także pierwszeństwo jeśli chodzi o środowiskowa opiekę socjalną.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że o skuteczności zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z podanymi jako naruszone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć przyjdzie, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., o który wnioskował skarżący może być przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, m.in. na zakup żywności oraz uregulowanie opłat za mieszkanie (hotel). Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie tego przepisu opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Zatem kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę stwierdzić przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że organy, wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych zasiłków celowych, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

Organy prawidłowo uznały za przyczynę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń dostrzeżoną dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a jego sytuacją majątkową, o której mowa w art. 12 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Bezsporne jest bowiem, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w Lesznie. Posiadając zatem własne mieszkania, z których mógłby czerpać dochody, nie sposób stwierdzić, że występują u niego niezaspokojone inne potrzeby związane z brakiem możliwości uzyskania jakichkolwiek własnych dochodów. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że odmowa, na podstawie art. 12 u.p.s., przyznania wnioskowanego świadczenia nie była uzasadniona.

Przypomnieć też przyjdzie, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Ponadto ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Zgodnie z tym przepisem osobie uprawnionej przysługuje prawo pierwszeństwa do środowiskowej opieki socjalnej, w tym w uzyskaniu miejsca w domu pomocy społecznej. Przyjmując nawet, że skarżący spełnia warunki do bycia osobą uprawnioną w rozumieniu tej ustawy, to inkryminowany przepis w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Przepis ten przyznaje prawo pierwszeństwa do opieki środowiskowej, w tym miejsca w domu pomocy społecznej. O żadną z tych form pomocy skarżący się nie ubiegał w kontrolowanym postępowaniu. Z istoty form pomocy, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. wynika, że nie mają one charakteru pieniężnego. Zatem w postępowaniu o przyznanie zasiłku organ nie mógł naruszyć art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.