Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie opłaty targowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy podjęła 17 lipca 2024 r. uchwałę nr V/42/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie opłaty targowej (Dz. U. Woj. [...] poz. 6679).

Na mocy wskazanej uchwały dokonano zmian w § 7 ust. 2 pkt 3, 7, 9, 10, 13, 16, 18 i 19 uchwały Rady Gminy z 27 marca 2019 r., nr VI/57/2019 w sprawie opłaty targowej (Dz. U. Woj. [...]. poz. 3400; zm. z 2019 r. poz. 6161, z 2020 r. poz. 7525 oraz z 2022 r. poz. 3060 i poz. 9221).

Prokurator P. W. pismem z 24 grudnia 2024 r. wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę z 17 lipca 2024 r. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, iż radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego w ten sposób, iż w głosowaniu dotyczącym przyjęcia powyższej uchwały, które odbyło się 17 lipca 2024 r. podczas Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy, brał udział radny K. R., który jednocześnie jest inkasentem w sołectwie [...], a zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą dotyczyła wyznaczenia inkasentów, w tym m.in. inkasenta w sołectwie [...] - w miejsce K. R. wyznaczono J. G..

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że radny K. R. zrezygnował z funkcji inkasenta, a nie ubiegał się o wyznaczenie go na tę funkcję. Stąd też nie występował jego indywidulany interes prawny, albowiem akt rezygnacji z funkcji inkasenta wystąpił wcześniej, tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały, która jedynie stwierdza ten fakt.

Pismem z 09 kwietnia 2025 r. Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania podając, że 26 lutego 2025 r. Rada Gminy uchwałą nr XII/117/2025 zmieniła swoją uchwałę z 17 lipca 2024 r. i kwestionowane zapisy już nie obowiązują. Wskazano przy tym, że uchwała została opublikowana 06 marca 2025 r. i weszła w życie 21 marca 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W ocenie Prokuratora należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na podjęcie jej z naruszeniem art. 25a u.s.g. Burmistrz [...] nie zgadza się z powyższym zapatrywaniem podnosząc, że nie występował indywidualny interes prawny radnego K. R., który przed podjęciem zaskarżonej uchwały zrezygnował z funkcji inkasenta. Burmistrz wnosi również o umorzenie postępowania wywołanego skargą powołując się na fakt wejścia w życie uchwały nr XII/117/2025.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi z kolei art. 91 ust. 4 powołanego aktu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zamierzonego rezultatu nie mógł wywrzeć wniosek organu o umorzenie postępowania. Uzasadniając wniosek w tym zakresie Burmistrz podnosi, że Rada Gminy podjęła 26 lutego 2025 r. uchwałę nr XII/117/2025 zmieniającą uchwałę z 17 lipca 2024 r. Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji należy stwierdzić, że w istocie Rada Gminy podjęła 26 lutego 2025 r. uchwałę nr XII/117/2025. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2025 r. pod pozycją [...]. Wskazaną ostatnio uchwałą nie dokonano zmian w brzmieniu zaskarżonej uchwały, tj. uchwały Rady Gminy z 17 lipca 2024 r., nr V/42/2024. Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 26 lutego 2025 r., nr XII/117/2025 dokonano bowiem wyłącznie zmian w brzmieniu uchwały Rady Miejskiej w [...] z 27 marca 2019 r. nr VI/57/2019. Podkreślić przy tym należy, że zmiany dokonane uchwałą nr XII/117/2025 wywierają skutek ex nunc począwszy od daty jej wejścia w życie, tj. począwszy od 21 marca 2025 r. Tymczasem następstwem stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie uchwały jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. już od samej daty jej podjęcia [por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2025 r., IV SA/Po 115/25 oraz powołane tam szeroko orzecznictwo]. Nie sposób zatem twierdzić aby na skutek podjęcia i następnie wejścia w życie uchwały nr XII/117/2025 doszło do bezprzedmiotowości postępowania wywołanego skargą na uchwałę nr V/42/2024. Fakt podjęcia, jak i następnie wejścia w życie uchwały nr XII/117/2025 nie niweczy skutków będących następstwem obowiązywania zmian dokonanych uchwałą nr V/42/2024 w okresie od 10 sierpnia 2024 r. do 20 marca 2025 r.

Z uwagi na powyższe należało odnieść się do meritum sporu.

Postanowienia art. 91 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały [tak: wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III FSK 2713/21].

Procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. W tym też kontekście należy postrzegać unormowanie zawarte w art. 25a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w cytowanym przepisie, które wskazuje na osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizowania kwestii wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. A zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania omawianej tu normy [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2017 r., I SA/Po 212/17 oraz powołane tam orzecznictwo]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa [tak: wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3086/18; por. również wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5206/21]. Naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym [por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r., III FSK 3940/21].

Pomiędzy stronami nie ma sporu odnośnie tego, że radny K. R. brał udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokole z 17 lipca 2024 r., nr [...] dokumentującym przebieg Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy.

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 70 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.o.l."), rada gminy, w drodze uchwały: określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie (...).

Stosownie z kolei do postanowień art. 19 pkt 2 powołanego aktu, rada gminy, w drodze uchwały: może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, a także może wprowadzić obowiązek prowadzenia przez inkasentów ewidencji osób, o których mowa w art. 17 ust. 1, zobowiązanych do uiszczania opłaty miejscowej oraz określić szczegółowy zakres danych zawartych w tej ewidencji, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego poboru opłaty miejscowej.

Zaskarżoną uchwałą dokonano zmian w uchwale Rady Gminy z 27 marca 2019 r., nr VI/57/2019 w sprawie opłaty targowej. Istotne znaczenie ma przy tym treść § 7 ust. 2 pkt 9 wskazanej ostatnio uchwały. Przepis ten w brzmieniu sprzed wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowił, że pobór opłaty targowej powierza się: na terenie sołectwa [...] - K. R. zam. w [...].

Kierując się powyższym nie może budzić wątpliwości, że do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały K. R. był inkasentem uprawnionym do poboru opłaty targowej na terenie sołectwa [...]. Nie może budzić również wątpliwości, że z tytułu pełnionej funkcji inkasenta K. R. należne było wynagrodzenie wynoszące zgodnie z § 7 ust. 4 uchwały nr [...] 15% pobranych opłat na targowisku w czwartki oraz 20% pobranych opłat na targowisku w pozostałe dni tygodnia.

Zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć argumenty Burmistrza podnoszące, że radny K. R. zrezygnował z funkcji inkasenta przed głosowaniem nad zaskarżoną uchwałą. W przekazanych przez Burmistrza aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na przyjęcie, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny K. R. złożył jakiekolwiek oświadczenie woli wyrażające chęć rezygnacji z funkcji inkasenta.

Niezależnie jednak od powyższego zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 19 pkt 2 u.p.o.l. określenie inkasentów opłat, o których mowa we wskazanej ustawie następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosunek prawny łączący płatnika lub inkasenta ze związkiem publicznoprawnym wynika z przepisu prawa, a nie z umowy. Zakresy obowiązków płatnika i inkasenta również wynikają z przepisów prawa, a nie z umowy. To przepis prawa – z chwilą jego wejścia w życie – nakłada na dany podmiot (mający cechy opisane w ustawie lub uchwale) obowiązki płatnika lub inkasenta [tak: R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl [w:] R. Dowgier, L. Etel, G. Liszewski, B. Pahl, Podatki i opłaty lokalne. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 19]. Skoro do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy gminą a inkasentem dochodzi na podstawie uchwały rady gminy, to stosunek tego rodzaju trwa do czasu obowiązywania tego aktu. W konsekwencji podmiot wyznaczony jako inkasent uchwałą rady gminy jest nim, aż do czasu wejścia w życie uchwały rady gminy, która uchyli bądź zmieni uchwałę na mocy której doszło do powierzenia tej funkcji.

W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała dotyczyła interesu prawnego radnego K. R.. Do czasu jej wejścia w życie był on bowiem inkasentem opłaty targowej na terenie sołectwa [...] mogąc uzyskiwać z tego tytułu wynagrodzenie. Z kolei na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały w jego miejsce inkasentem została wyznaczona J. G.. Powyższe wiązało się z utratą przez K. R. kompetencji inkasenta jak również utratą prawa do pobierania należnego z tego tytułu wynagrodzenia.

Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25a u.s.g. regulującego zasady głosowania m. in. w radzie gminy. Jak wynika przy tym z powyższych rozważań naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał należy uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące zasadniczo obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak było przy tym podstaw do uznania postępowania wywołanego skargą na zaskarżoną uchwałę nr V/42/2024 za bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.