II SAB/Wa 329/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-06	
Data wpływu	2019-05-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz
Stanisław Marek Pietras	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2501/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1i 3, art. 6, art. 14 ust. 1, art. 13 ust 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1566; art. 239 ust 1, art. 241 ust 1 i 2, art. 242 ust 1 i 2, art. 246, art. 245; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. 1. zobowiązuje Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku J.G. z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: tiret 1 wniosku z wyjątkiem części obejmującej zwrot "wraz z przesłaniem kopii dyplomu w wersji papierowej", tiret 2 wniosku, tiret 3 wniosku z wyjątkiem części obejmującej zwrot "oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających spełnienie przedmiotowej przesłanki", tiret 4 wniosku z wyjątkiem części obejmującej zwrot "oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających powyższą przesłankę", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w W. na rzecz J.G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. J. G. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] (dalej: "PGW Wody Polskie", "podmiot obowiązany"), w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udzielenie informacji na temat spełniania przez obecnego [...] Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] (dalej: "RZGW we [...]") - M. S. przesłanek z art. 246 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), tj.:

- wskazanie jaki kierunek studiów ukończył [...] M. S. wraz z przesłaniem kopii dyplomu w wersji papierowej;

- udzielenie informacji czy jest obywatelem polskim, czy korzysta z pełni praw publicznych oraz czy nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

- wskazanie czy [...] M. S. na dzień objęcia stanowiska [...] RZGW we [...] posiadał co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych (definicja art. 9 ustawy o finansach publicznych), w tym wskazanie gdzie [...] M. S. pracował przed objęciem stanowiska [...] RZGW we [...] (nazwy pracodawców z podaniem stażu pracy oraz zajmowanych stanowisk) oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających spełnienie przedmiotowej przesłanki;

- wskazanie czy [...] M. S. na dzień objęcia stanowiska [...] RZGW we [...] posiadał wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości PGW Wody Polskie oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających powyższą przesłankę.

Wnioskodawczyni wskazała, iż wszystkie powyższe informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Na potwierdzenie tego stanowiska powołała liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. PGW Wody Polskie poinformowało wnioskodawczynię, iż realizacja obowiązku udostępnienia informacji publicznej (i jej udzielenie lub odmowa udzielenia) jest bezpośrednio związana z wystąpieniem przesłanki o charakterze przedmiotowym: żądana informacja musi posiadać charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z analizy wniosku wynika, że żądane dokumenty, tj.: "kopia dyplomu w wersji papierowej" oraz "kserokopie dokumentów potwierdzające spełnienie przedmiotowej przesłanki" nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dokumenty prywatne, a za takie należy uznać dyplomy ukończenia studiów czy świadectwa pracy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Należy bowiem odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny. Nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. wnioskodawczyni, powołując art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wniosła do PGW Wody Polskie ponaglenie wskazując, iż postępowanie wszczęte na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. nie zostało zakończone w ustawowym terminie. W związku z tym wniosła o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku i udostepnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty otrzymania ponaglenia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], powołując w podstawie prawnej art. 37 § 5 i § 6 k.p.a., Prezes PGW Wody Polskie stwierdził, iż organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego postepowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2019 r. udzielono odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r., a zatem nie można przypisać organowi bezczynności.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa PGW Wody Polskie w zakresie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;

2) art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Prezesa PGW Wody Polskie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.",

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, iż z treści pisma organu z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. został przeanalizowany pobieżnie i w sposób odbiegający od standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.

Podkreśliła, iż organ nie odniósł się w ogóle do udostępnienia informacji odnośnie spełnienia przez [...] RZGW we [...] przesłanek, o których mowa w art. 246 ust. 1 - 6 ustawy Prawo wodne, lecz ograniczył się jedynie do zagadnienia udostępnienia kopii dokumentów. Przy czym nie do przyjęcia jest argumentacja organu, że kopie dokumentów wymienionych we wniosku, nie stanowią informacji publicznej.

Skarżąca ponownie podniosła, że wszystkie informacje zawarte we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Na potwierdzenie tego stanowiska powołała liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

Wskazała, iż do dnia wniesienia skargi nie zostały jej udostępnione informacje objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r., ani wymienione tam dokumenty, co stanowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i świadczy o bezczynności organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGW Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo organ wskazał, iż zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, bowiem pismem z dnia [...] lutego 2019 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. W piśmie tym poinformował skarżącą, że wnioskowane dokumenty, tj. dyplomy ukończenia studiów czy świadectwa pracy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bowiem są to dokumenty prywatne.

Organ zaznaczył, iż z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci w jakiej zostały utrwalone. Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - dokumentem tym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokument prywatny różni się tym od dokumentu urzędowego, że nie pochodzi od organu publicznego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Bezczynność należy rozumieć jako brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Z kolei za rażące naruszenie przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, a także nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.

Skoro organ poinformował skarżącą, iż w jego ocenie żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, to wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Prezes Przedsiębiorstwa Gospodarki Wodnej Wody Polskie - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wynika z treści art. 239 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). W skład Wód Polskich wchodzą: (1) Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie, (2) regionalne zarządy gospodarki wodnej z siedzibami w Białymstoku, Gdańsku, Gliwicach. Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i we [...], (3) zarządy zlewni, (4) nadzory wodne (ust. 3). Jak stanowi art. 241 ust. 1 i 2 ww. ustawy, organem Wód Polskich jest Prezes Wód Polskich, który kieruje działalnością Wód Polskich i reprezentuje Wody Polskie na zewnątrz. Prezes Wód Polskich kieruje pracą Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (ust. 3). W myśl art. 242 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, Prezesa Wód Polskich powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.

Również przedmiot wniosku, w części, w jakiej dotyczy informacji:

- jaki kierunek studiów ukończył [...] M. S.,

- czy jest obywatelem polskim, czy korzysta z pełni praw publicznych oraz czy nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe,

- czy na dzień objęcia stanowiska [...] RZGW we [...] posiadał co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych, gdzie pracował przed objęciem stanowiska [...] RZGW we [...] (nazwy pracodawców z podaniem stażu pracy oraz zajmowanych stanowisk),

- czy na dzień objęcia stanowiska [...] RZGW we [...] posiadał wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości PGW Wody Polskie - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

Z powołanego wyżej przepisu wynika, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 282/16 (publ. CBOSA), "(...) zwrot kompetencje ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia" (...). Brak jest podstaw do zawężającej wykładni analizowanego pojęcia. Skoro pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.".

Zauważyć należy, że informacja objęta żądaniem skarżącej we wskazanej wyżej części dotyczy przesłanek wymienionych w art. 246 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że stanowisko [...] regionalnego zarządu może zajmować osoba, która: (1) posiada wyższe wykształcenie, (2) jest obywatelem polskim, (3) korzysta z pełni praw publicznych, (4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, (5) posiada co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych, (6) posiada wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości Wód Polskich. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do [...] regionalnych zarządów obowiązuje cenzus wykształcenia oraz konkretnego stażu zawodowego i doświadczenia, co niewątpliwie jest związane z zajmowanym stanowiskiem i przypisanymi do niego kompetencjami decyzyjnymi.

Skarżąca zatem domaga się udostępnienia informacji potwierdzających spełnienie przez [...] RZGW we [...] ustawowych przesłanek warunkujących zajmowanie przez daną osobę (tu: M. S.) stanowiska [...] regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Żądanie skarżącej dotyczy zarówno informacji potwierdzających spełnienie przez ww. osobę przesłanek formalnych (art. 246 ust. 1 pkt 2 - 4 ww. ustawy), jak i merytorycznych - dotyczących posiadania stosownych kompetencji - wykształcenia, wiedzy i doświadczenia na wskazanym stanowisku (art. 246 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że dane na temat kierunku studiów ukończonego przez osobę pełniącą stanowisko [...] oraz jej doświadczenia zawodowego są związane z pełnioną funkcją publiczną oraz kwalifikacjami niezbędnymi do zajmowania tego stanowiska.

Podkreślić należy, że [...] regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną, jednakże nie budzi wątpliwości, że taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. [...] regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej Wód Polskich, jest pracownikiem państwowej osoby prawnej podporządkowanym służbowo Prezesowi Wód Polskich (art. 245 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne). [...] kieruje pracą regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 244 ww. ustawy), a zakres jego uprawnień (również decyzyjnych) wynika bezpośrednio z zakresu zadań Wód Polskich realizowanych przez regionalne zarządy gospodarki wodnej (art. 240 ust. 3 ww. ustawy).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, w zakresie powyżej wskazanym - dotyczącym spełnienia przez osobę pełniącą funkcje publiczne warunków powołania na stanowisko [...] regionalnego zarządu gospodarki wodnej - posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko organu nie jest trafne.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu istnienia ograniczeń w dostępie do informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (ochrona prawa do prywatności, tajemnica przedsiębiorcy, inne tajemnice ustawowo chronione) oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Rozpoznanie wniosku informacyjnego, co do zasady, polega więc na udzieleniu żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ewentualnie wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia z przyczyn o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zaznaczyć jednak należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z tego powodu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z wykonywaniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał Prezesa PGW Wody Polskie do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji wyroku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Do dnia wniesienia skargi wniosek w ww. zakresie nie został rozpoznany zgodnie z przepisami u.d.i.p. Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. odniósł się wyłącznie do kwestii żądanych przez skarżącą dokumentów, pominął natomiast pozostałą część wniosku i w ogóle nie ustosunkował się do żądania skarżącej w tej części. Tym samym w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącej w ww. zakresie i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania.

Sąd natomiast podzielił stanowisko organu, że wnioskowane informacje w postaci kopii dyplomu w wersji papierowej (tiret 1 wniosku) oraz kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających spełnienie przesłanek określonych w tiret 3 i 4 wniosku (odnoszących się do wymogów wskazanych w art. 246 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy Prawo wodne) nie stanowią informacji publicznej. O ile bowiem udostępnieniu (ewentualnie odmowie udostępnienia na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) podlegają informacje, o których mowa w art. 246 ust. 1 ww. ustawy, to nie jest informacją publiczną nośnik informacji w formie dokumentu prywatnego (np. dyplom ukończenia uczelni, świadectwo pracy), który został złożony przez kandydata ubiegającego się o przyjęcie na określone stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09, publ. CBOSA). Prawidłowo zatem organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Z tych powodów skarga w powyższym zakresie podlegała oddaleniu.

Stwierdzając stan bezczynności organu w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji wyroku Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. j.w.).

Analiza okoliczności sprawy nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lutego 2019 r., uczynił to jednak w sposób niepełny. Taka sytuacja nie wynikała jednak z lekceważenia przez organ obowiązków informacyjnych, lecz stanowiła skutek wadliwego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania " sąd (...) może (...) orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącej i w tym zakresie skargę oddalił.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.