VI SA/Wa 249/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-10	
Data wpływu	2016-02-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Dariusz Zalewski
Zdzisław Romanowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy	
Hasła tematyczne	Zawody prawnicze	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 507; art. 36(5) ust. 2, art. 36(6) ust. 1,2, art. 36(8) ust. 1, 2,; Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 pa.3, art. 138 par. 1, pkt. 1, 156 par. 1, pkt. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust. 1,2, par. 9 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. N. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę w całości	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez R. N. – dalej również zdający, strona, skarżący - była uchwała z [...] listopada 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 11 – 13 marca 2015 r., wydana na podstawie art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 507 ze zm.) – dalej także jako ustawa lub u.r.p., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy uchwałę z [...] kwietnia 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...]do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w K. stwierdzającą, że R. N. uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Do wydania zaskarżonych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

R. N., w okresie od 11 do 13 marca 2015 r., przystąpił do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 361 ust. 1 u.r.p. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) przed Komisją Egzaminacyjną Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w K.. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że R. N. z zadania z zakresu prawa karnego oraz z zadania z zakresu prawa gospodarczego uzyskał ocenę dobrą, z zadania z zakresu prawa cywilnego ocenę dostateczną, natomiast z zadania z zakresu prawa administracyjnego ocenę niedostateczną. Zgodnie z art. 366 ust. 1 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną.

Zadanie egzaminacyjne z zakresu prawa administracyjnego polegało na przygotowaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wniesienia skargi na sporządzeniu opinii prawnej – z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony.

Stan faktyczny zadania egzaminacyjnego z zakresu prawa administracyjnego przedstawiał się następująco:

Zbigniew Kotulski wnioskiem z 5 stycznia 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Krotoszyna o ustalenie warunków zabudowy niezabudowanej działki położonej w Krotoszynie przy ul. Polany o numerze ewidencyjnym 30/1. Jako proponowany sposób zagospodarowania terenu podał – budynek mieszkalny wolnostojący z garażem. W celu ustalenia wymagań dla planowanej przez wnioskodawcę zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki, której dotyczył wniosek, obszar analizowany. Granicę tego obszaru organ określił w odległości 120 m, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki. Organ ustalił, że na terenie objętym analizą wszystkie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są niezabudowane. Na jednej z sąsiednich działek o numerze 29 znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże znajduje się ona poza granicami terenu objętego analizą. Z tego względu organ uznał, że nie może określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzją z 5 lutego 2015 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wnioskowanego budynku. W uzasadnieniu organ podał, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy, a w analizowanym obszarze nie znajduje się żadna zabudowa; zatem realizacja planowanej inwestycji nie będzie kształtowała harmonijnej przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Umożliwienie zabudowy w obszarze niezabudowanym nie stanowiłoby przejawu kształtowania przestrzeni, lecz zakłócałoby istniejący ład przestrzenny. Decyzję organu niezawierającą załączników doręczono wnioskodawcy, który po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że w aktach nie znajdują się jakiekolwiek załączniki do decyzji. W złożonym odwołaniu Zbigniew Kotulski zarzucił rażące naruszenie prawa, nie wskazując konkretnych przepisów podał, że w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i nie rozumie, dlaczego organ tego faktu nie uwzględnił. Decyzją z 5 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji wyznaczył teren analizowany i analiza na nim wykazała, że na obszarze objętym analizą nie występuje żadna zabudowa mieszkaniowa, ani jakakolwiek inna pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Wprawdzie na działce sąsiedniej (nr 29) w stosunku do działki objętej wnioskiem, dostępnej z tej samej drogi publicznej, usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa, jednakże zabudowana część tej działki położona jest poza obszarem objętym analizą. Wymagań dla nowej zabudowy nie można zaś ustalać według zabudowy znajdującej się poza obszarem analizowanym.

Zdający sporządził skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej również rozporządzenie, w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która była rażąco niezgodna z prawem z uwagi na brak istotnych elementów decyzji umożliwiających jej kontrolę merytoryczną, tj. załączników stanowiących wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawionych na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji (...), a także niedokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co łącznie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia sprawy (...). W skardze zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu podniósł doręczenie decyzji bez załączników, tym samym mając wątpliwości co do określenia granic analizowanego obszaru, w szczególności pominięcia zabudowanej nieruchomości sąsiedniej, został pozbawiony możliwości odniesienia się do decyzji organu; ponadto nie znalazł tej dokumentacji w aktach, co powoduje przyjęcie, że organ w ogóle nie sporządził załączników do decyzji, zaś organ II instancji pominął kwestię istotnych braków decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdający przytoczył też w skardze orzeczenia sądów na temat nieważności decyzji z powodu braku załączników.

Obaj egzaminatorzy, oceniający (niezależnie od siebie) pracę zdającego z zakresu prawa administracyjnego, wystawili oceny cząstkowe niedostateczne.

Egzaminator radca prawny J.W. uzasadniając ocenę niedostateczną podał, że przygotowana przez stronę skarga do WSA zachowała wszystkie elementy formalne skargi. Egzaminowany wniósł w niej o stwierdzenie nieważności decyzji obydwu instancji, zarzucając im brak załącznika, co jego zdaniem uniemożliwia kontrolę merytoryczną decyzji. Według egzaminatora egzaminowany nie dostrzegł podstawowego problemu w zadaniu egzaminacyjnym, jakim było wadliwe wyznaczenie obszaru analizy, a co za tym idzie naruszenie przepisu art. 61 u.p.z.p., które legło u podstaw negatywnych decyzji obydwu instancji, ponadto wprost stwierdził, że brak załącznika do decyzji uniemożliwia jej kontrolę merytoryczną i polemikę. Egzaminowany "potraktował" zaskarżoną decyzję tylko od strony formalnej, co nie jest wadliwe, aczkolwiek niewystarczające. Takie sformułowanie skargi nie wyczerpuje niezbędnych zarzutów wobec decyzji oraz pozostaje w sprzeczności z interesem klienta. W ocenie egzaminatora ograniczenie zarzutów skargi jedynie do kwestii formalnych skargi, które co prawda dyskwalifikują zaskarżoną decyzję, lecz w żadnej mierze nie wyjaśniają pozycji prawnej skarżącego, nie można uznać za prawidłową "diagnozę sytuacji prawnej skarżącego, postawioną przez radcę prawnego". Sporządzona przez zdającego skarga nie mogła być uznana za profesjonalną, ponieważ zarzuty jak i ich uzasadnienie nie spełniają kryteriów przyjętych dla poprawnej skargi sygnowanej przez radcę prawnego. Egzaminowany poprawnie wybrał skargę do WSA, jednakże z uwagi na treść skargi nie można jej uznać za sporządzoną w interesie strony. Praca została napisana w miarę starannie, poprawnym prawniczym językiem, bez widocznych błędów, przywołane orzeczenia bez wskazania miejsca publikacji.

Według drugiego z egzaminatorów sędziego WSA K. B. skarga została sporządzona mało poprawnie. Zdający prawidłowo określił Sąd, sposób wniesienia skargi, stronę skarżącą, organ II instancji, ale bez podania, że jest to strona przeciwna. Podano uiszczenie wpisu sądowego, nie wymieniając jednak kwoty wpisu. Prawidłowo zawarto żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę żądania unieważnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji trafnie podano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednak żądanie unieważnienia ww. decyzji jest nieprawidłowe. Zdający trafnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a., a także § 9 rozporządzenia, podnosząc brak dołączenia do decyzji organu I instancji wymaganego załącznika. Zdający nietrafnie zarzucił organom naruszenie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., ponieważ w tej sprawie organy nie naruszyły powołanego przepisu. Nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia przez organ art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. są trafne, aczkolwiek sformułowane zawile i nie wynika z nich, jaka jest w istocie intencja skarżącego, zaś stanowisko co do braku "dokumentacji wymaganej do przeprowadzenia rzetelnej analizy", nie jest zasadne, bo nie wiadomo o jaką dokumentację chodziło zdającemu. Ocena niedostateczna wynika z błędów w zarzutach stawianych w skardze oraz pominięcia zarzutu błędnego określenia obszaru analizy. Zaproponowany przez zdającego sposób rozstrzygnięcia sprawy nie jest prawidłowy, aczkolwiek zmierza w kierunku wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji. Interes skarżącego jest nieudolnie uwzględniony w skardze. Język pracy poprawny, z błędami stylistycznymi, styl dość zwięzły.

W wyniku powyższych ustaleń (ocen cząstkowych) uchwałą wydaną [...] kwietnia 2015 r. Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2015 r. z siedzibą w K. stwierdziła, że R. N. uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący złożył odwołanie od ww. uchwały wnosząc o zmianę ocen cząstkowych z zakresu prawa administracyjnego na oceny pozytywne, uchylenie uchwały oraz podjęcie uchwały stwierdzającej pozytywny wynik egzaminu.

Uchwale zarzucił naruszenie art. 365 ust. 2 u.r.p. polegające na niewłaściwym określeniu ocen cząstkowych zadania z zakresu prawa administracyjnego na poziomie niedostatecznym, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego, podczas gdy analiza treści zadania egzaminacyjnego stwarza uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż jego rozwiązanie, zaproponowane w pracy egzaminacyjnej, jest merytorycznie poprawne i w wystarczającym stopniu zabezpiecza interes reprezentowanej strony postępowania.

W obszernym uzasadnieniu odwołania zdający nie zgodził się z ocenami egzaminatorów oraz z zaproponowanym przez nich sposobem rozwiązania zadania. Wymienił elementy pracy, które w jego ocenie zostały sporządzone prawidłowo podkreślając, że sporządzona przez niego skarga zabezpieczała interes klienta. W ocenie strony nie można dyskwalifikować pracy tylko dlatego, iż problem prawny został opisany i rozwiązany w inny sposób niż wynikający z odgórnych ustaleń. W pracy zdający skupił się na wywodzeniu skutków prawnych z tezy zawartej w opisie zadania, zgodnie z którą decyzja organu I instancji, nie zawierająca załączników, została doręczona wnioskodawcy, który po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że nie znajdują się w nich załączniki. Według zdającego oznaczało to, że brak załącznika do decyzji nie wynikał jedynie z jego niedołączenia przez osobę wysyłającą decyzję, tylko z braku "obligatoryjnej analizy w aktach sprawy", co jest naruszeniem dalej idącym i uniemożliwia skuteczną polemikę merytoryczną z decyzją organu. Zdający wskazał istotę problemu prawnego w sprawie, aczkolwiek uczynił to w odniesieniu do formalnych cech decyzji, a nie wyłącznie do treści ustaleń organów nieodzwierciedlonych w brakującym załączniku.

Zamiast wskazywać wyłącznie na błędne określenie obszaru analizowanego, którego nie zawarto w obligatoryjnym załączniku, egzaminowany uwypuklił wadę formalną decyzji skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji czyni zaś zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów skargi. Zarzut rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego prowadzi do pożądanych z punktu widzenia interesu klienta skutków w postaci wyeliminowania z obrotu decyzji organu; na etapie ponownego postępowania przed organem klient będzie mógł żądać zgodnego z prawem rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. W kontekście wywodów odwołania skarżący podniósł też zarzut nieuwzględnienia zasady proporcjonalności przez zdyskwalifikowanie pracy, mimo że jej ewentualne wady tego nie uzasadniały i co najwyżej mogły skutkować obniżeniem oceny pozytywnej.

W wyniku rozpoznania odwołania, powołaną na wstępie uchwałą z [...] listopada 2015 r., Komisja Egzaminacyjna II stopnia (dalej także jako Komisja Odwoławcza) utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do zarzutów strony przytoczono w uchwale stan faktyczny sprawy, powołując się na treść ocen cząstkowych oraz istotę zadania egzaminacyjnego. Organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o jednolicie ustaloną przez egzaminatorów ocenę niedostateczną pracy zdającego z zakresu prawa administracyjnego.

Według organu zdający winien zauważyć, że (w zadaniu) organ I instancji wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany w minimalnej odległości przewidzianej w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczając obszar analizowany, organ nie objął nim całej działki sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem i w rezultacie w obszarze analizowanym znalazła się jedynie niezabudowana część sąsiedniej działki. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi jedynie o minimalnych granicach obszaru analizowanego, co oznacza, że nie mogą one być mniejsze, nie ma natomiast przeszkód by były większe. Decydujące znaczenie ma zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, by działka bezpośrednio przylegająca do działki wnioskodawcy miała tak wielką powierzchnię, że należało obszarem podlegającym analizie objąć jedynie jej część. Możliwym było również podniesienie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ zasada dobrego sąsiedztwa koresponduje z prawem do zabudowy. Ponadto zdający winien zwrócić uwagę na kwestię braku załączników do decyzji. Wydanie decyzji bez jednego z obligatoryjnych załączników, stanowiących jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, mogącym wywrzeć wpływ na wynik sprawy.

Sporządzona przez zdającego praca egzaminacyjna nie spełniała minimalnych wymagań pozwalających na wystawienie oceny pozytywnej. Strona postępowania nie kwestionowała faktu, że w obszarze objętym analizą, w granicach wyznaczonych przez organ, nie było żadnej zabudowy, podnosząc w odwołaniu, że nie rozumie dlaczego organ nie uwzględnił zabudowy mieszkaniowej na sąsiedniej działce. Dla strony nie miał zatem znaczenia brak załączników do decyzji, lecz uwzględnienie faktu zabudowania sąsiedniej działki. Problem nie tkwił w braku załączników, ale w błędnym wyznaczeniu granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej, co zdający sygnalizował, ale nie wyprowadził z tego żadnych wniosków. Zdający wymienił § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ale powiązał ten przepis wyłącznie z brakiem załączników, nie podjął próby samodzielnego uzasadnienia, dlaczego w jego ocenie brak załączników może stanowić rażące naruszenie prawa. Przywołane przez zdającego orzeczenia nie są jednolite i w wielu orzeczeniach przyjmuje się, że brak załączników do decyzji jest zwykłym naruszeniem prawa. Prezentując określone stanowisko prawne zdający powinien wskazać rozbieżności i uzasadnić dlaczego opowiada się za konkretnym poglądem. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. został skonstruowany wadliwie, ponieważ niedołączenie obligatoryjnych załączników, to uchybienia których dopuścił się organ I instancji, a błędem organu odwoławczego było zaakceptowanie faktu braku załączników. Podsumowując, zdający nie podniósł żadnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były w pełni poprawnie formułowane i uzasadnione. Brak zarzutów prawa materialnego musiał mieć wpływ na ocenę pracy.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. N. - wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania ponownej decyzji w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie kosztów postępowania - zarzucił organowi naruszenie:

- przepisów prawa materialnego art. 365 ust. 2 u.r.p., polegające na niewłaściwym określeniu ocen cząstkowych zadania z zakresu prawa administracyjnego na poziomie niedostatecznym, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego, podczas gdy analiza treści zadania egzaminacyjnego stwarza uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż jego rozwiązanie, zaproponowane w pracy egzaminacyjnej, jest merytorycznie poprawne i w wystarczającym stopniu zabezpiecza interes reprezentowanej strony postępowania,

- przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez bezzasadne utrzymanie w mocy uchwały Komisji I stopnia, podczas gdy słusznym było uchylenie przedmiotowej uchwały i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powtarzając argumentację odwołania, uzasadnił zarzuty w sposób prezentowany na etapie postępowania administracyjnego. Przytoczył też orzeczenia sądowe, które w jego ocenie uzasadniają za dopuszczalne ujęcie wady decyzji o warunkach zabudowy w zakresie braku załącznika, jako rażące naruszenie prawa. W sprawie nie wzięto pod uwagę, że zaproponowane przez egzaminowanego rozwiązanie daje skutek wyeliminowania decyzji organów przez sąd, tak jak podniesienie zarzutu błędnego określenia obszaru analizy. Zatem uzyskana przez skarżącego ocena niedostateczna jest nieadekwatna do przedstawionego przez niego rozwiązania. Uzyskanie wyroku uchylającego decyzję z powodów formalnych w całości czyni zadość przesłance zabezpieczenia interesu klienta. Według skarżącego wykazał się co najmniej w sposób dostateczny znajomością postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II stopnia wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Skarżący nie zgodził się z ustalonym uchwałą Komisji Egzaminacyjnej negatywnym wynikiem egzaminu radcowskiego, któremu został poddany w dniach 11-13 marca 2015 r., kwestionując ocenę niedostateczną, którą otrzymał z zadania z zakresu prawa administracyjnego. Zarzuty skarżącego w tym względzie determinowały zatem zakres rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej, jak i obecnie określają ramy kontroli sądowej w tej sprawie.

Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w przepisach art. 36 – 369 u.r.p. Zgodnie z art. 366 ust. 1 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu/zadania otrzymał ocenę pozytywną. Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej (art. 366 ust. 2 ustawy), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia (Komisji Odwoławczej). Do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co pozwala traktować uchwały tej Komisji jak decyzje administracyjne (por. art. 368 ust. 1 i 12 urp).

W wyniku rozpoznania sprawy Komisja Odwoławcza podejmuje uchwałę ostateczną biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, w tym oceny egzaminatorów. Jest przy tym uprawniona do samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o ten materiał. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej ogranicza się w tej sytuacji do zbadania, czy na bazie materiału dowodowego sprawy organ ten wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, odzwierciedlając proces dokonywanych ustaleń faktycznych oraz zastosowanych kryteriów oceny pracy egzaminacyjnej i w świetle obowiązujących przepisów miał prawo zadecydować w sprawie tak jak zadecydował. Rolą Sądu, który bada zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji, nie jest natomiast zastępowanie tego organu w czynności ostatecznej oceny/ustalenia wyniku egzaminu.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy – praca pisemna skarżącego z części egzaminu radcowskiego obejmującej zadanie z zakresu prawa administracyjnego oceniona stosownie do mających zastosowanie w objętych nią kwestiach faktycznoprawnych przepisów prawa - został prawidłowo uwzględniony i rozpatrzony w ustaleniach organu, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., służąc wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie uzasadniającym zaskarżoną uchwałę. Należy przy tym odnotować sformalizowany tryb podjęcia tej uchwały. Mianowicie, zgodnie z przepisami § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1193 ze zm.), regulującymi zasady funkcjonowania tej komisji (Komisji Odwoławczej), odwołanie od uchwały pierwszoinstancyjnej jest zawsze przedmiotem opinii dotyczącej zasadności zarzutów odwołania, którą sporządza wyznaczony członek komisji, ale jej przyjęcie i ostateczna ocena pracy pisemnej zdającego jest wynikiem głosowania wszystkich członków Komisji, poprzedzonego dyskusją. Tryb ten gwarantuje pełne rozpoznanie zarzutów odwołania i należytą ich ocenę.

Opinię w sprawie odwołania skarżącego od ww. uchwały Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. sporządził sędzia NSA T. Z. Została ona przedstawiona na posiedzeniu Komisji Odwoławczej w dniu [...] listopada 2015 r. i była przedmiotem dyskusji członków Komisji, którzy jednogłośnie poparli tę opinię i opowiedzieli się za niepodwyższeniem oceny uzyskanej przez skarżącego z pracy pisemnej z zakresu prawa administracyjnego. Ostatecznie Komisja jednogłośnie podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu odwołania i utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem uchwały Komisji Egzaminacyjnej (por. protokół z posiedzenia Komisji Odwoławczej w aktach administracyjnych).

Z uzasadnienia uchwały odwoławczej wynika, że Komisja zajęła stanowisko względem wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawnych sprawy. Argumentacja uchwały, poparta wymienionymi w uchwale przepisami i ich analizą, jest przekonująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. W ocenie Sądu zarzuty skargi i jej uzasadnienie należy w tej sytuacji postrzegać w kategoriach polemiki z tą argumentacją, której zasadności skarżący w ten sposób nie podważył.

Przede wszystkim uchwała odwoławcza uwzględniła kryteria, które w myśl ustawy o radcach prawnych (u.r.p.) muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wyniku egzaminu radcowskiego. Zgodnie z art. 365 ust. 2 u.r.p. przy ocenie rozwiązania zadania/pracy egzaminacyjnej należy brać pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te są zatem podstawowym wyznacznikiem oceny egzaminacyjnej. Wywody zaskarżonej uchwały sprowadzają się – stosownie do tych kryteriów – do wykazania istotnych mankamentów pracy egzaminacyjnej skarżącego z zakresu prawa administracyjnego, uniemożliwiających uznanie tej pracy za sporządzoną na ocenę pozytywną (w skali ocen pozytywnych), a w konsekwencji ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu w całości. Odnotowując spełnienie przez ww. uchwałę odwoławczą (i utrzymaną nią w mocy uchwałę pierwszoinstancyjną Komisji Egzaminacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.) wymogów z art. 365 ust. 2 u.r.p. uznać należy, że istotę sporu w tej sprawie wyczerpuje ocena poprawności zaproponowanego przez zdającego (skarżący) sposobu rozwiązania problemu objętego zadaniem egzaminacyjnym z zakresu prawa administracyjnego z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem skarżący na użytek egzaminu reprezentował.

Za podstawowy i zarazem najistotniejszy mankament/uchybienie pracy skarżącego, to jest sporządzonej w wykonaniu zadania egzaminacyjnego skargi do sądu administracyjnego, uznano w zaskarżonej uchwale (w ślad za zgodnymi co do zasady uzasadnieniami wcześniejszych ww. ocen cząstkowych – niedostatecznych dwóch niezależnych egzaminatorów, które legły u podstaw uchwały pierwszoinstancyjnej w sprawie z [...] kwietnia 2015 r.) niepodniesienie w objętym zadaniem stanie faktycznoprawnym rozwiązywanego problemu żadnego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez organy administracji odmawiające stronie ustalenia warunków zabudowy. Do mankamentów pracy zaliczono też niepoprawne sformułowanie i uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa procesowego. Skoro bowiem organy orzekające w sprawie zastosowały wadliwie określone normy prawa materialnego w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, to kwestionując te ustalenia i ich podstawy zdający powinien wykazać, jaki miało to wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. W uchwale wskazano, że brak zarzutów dotyczących prawa materialnego musiał mieć wpływ na ocenę pracy. W szczególności podkreślono na tym tle cel zadania z zakresu prawa administracyjnego, którym było sprawdzenie wiedzy zdających z zakresu prawa administracyjnego, sądowoadministracyjnego oraz z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozwiązaniu tego zadania zdający powinien dokonać oceny prawidłowości decyzji podjętych przez organy administracji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezabudowanej działki gruntu i zauważyć, że organ I instancji niezasadnie – bo w minimalnej odległości przewidzianej w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) – wyznaczył wokół tej działki granice obszaru analizowanego, w rezultacie czego w obszarze tym znalazła się (tylko) niezabudowana część działki sąsiedniej. Tymczasem wskazany przepis rozporządzenia stanowi jedynie o minimalnych granicach obszaru analizowanego, co oznacza, że nie mogą one być mniejsze; nie ma natomiast przeszkód by były one większe, zaś decydujące znaczenie ma tu zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie zaś nie wynikało, żeby działka przylegająca do działki wnioskodawcy miała tak wielką powierzchnię, że należało obszarem analizowanym objąć jedynie jej część.

W świetle powyższego Komisja Odwoławcza uznała, że praca egzaminacyjna skarżącego nie spełnia minimalnych wymagań pozwalających na wystawienie oceny pozytywnej, skoro nie zawiera zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaś w przygotowanej skardze postawił on dwa zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i 77 k.p.a., z czego pierwszy sprowadzał się do tego, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu niedołączenia do decyzji i akt załączników, o których mowa w § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia oraz w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem problem nie tkwił w braku załączników, tylko w błędnym wyznaczeniu granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej, co zdający/skarżący sygnalizuje, ale nie wyprowadza z tego żadnych wniosków, zaś wymieniony w zarzucie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia skarżący wiąże wyłącznie z brakiem załączników. Łącząc ten brak z rażącym naruszeniem prawa, zdający nie podjął jednak próby uzasadnienia tego poglądu, zwłaszcza że stanowisko sądów w tej materii nie jest jednolite i w wielu orzeczeniach przyjmuje się, że brak załączników jest zwykłym naruszeniem prawa; skarżący winien był w tej sytuacji uzasadnić dlaczego opowiada się za konkretnym poglądem. Przede wszystkim jednak znaczenie braku załączników winien rozważyć w kontekście odmowy ustalenia w sprawie warunków zabudowy wyłącznie z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym.

Reasumując, uchwała Komisji Odwoławczej, potwierdzająca w całej rozciągłości zasadność ww. ocen cząstkowych i korespondująca z tymi ocenami, podkreśla podstawowy mankament/uchybienie ocenianej pracy – przesądzający negatywną jej ocenę, a mianowicie fakt, że skarżący w zarzutach i argumentacji skargi do sądu administracyjnego nie zakwestionował wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie bacząc na to, że w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) mowa jest o wartościach minimalnych (organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej odległości przewidzianej w tym przepisie); należało zatem wywieść, że w okolicznościach stanu faktycznego zadanej na egzaminie pracy istniała możliwość uwzględnienia zabudowy sąsiedniej działki, gdyby inaczej określono granice obszaru poddanego analizie i w ten sposób doprowadzić do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu strony.

Powyższe ustalenia zaskarżonej uchwały, determinujące ostateczną - negatywną ocenę pracy skarżącego z zakresu prawa administracyjnego, a w konsekwencji ustalenie negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego, wynikają z prawidłowego uwzględnienia przez organ ustawowych kryteriów takiej oceny (art. 365 ust. 2 u.r.p.); nie są dowolne, gdyż stanowią uzasadnione wnioski z analizy prawnej tej pracy, w szczególności pod kątem poprawności rozwiązania zadania z punktu widzenia interesu strony reprezentowanej w tym zadaniu przez skarżącego, przy wzięciu pod uwagę wymogów formalnych oraz właściwości i umiejętności interpretacji mających zastosowanie przepisów prawa. Zadaniem profesjonalnego pełnomocnika (a do takiej roli aspiruje na egzaminie radcowskim każdy zdający i z niej jest rozliczany w postaci oceny egzaminacyjnej) jest bowiem sporządzenie skargi – jak w tym przypadku – w taki sposób, aby zabezpieczała ona w jak najszerszym zakresie interes strony, zaś z powodu wskazanych w uchwale uchybień skarga zdającego tego interesu nie zabezpiecza. Komisja Odwoławcza wskazała w zaskarżonej uchwale rozwiązanie problemu objętego przedmiotowym zadaniem egzaminacyjnym, które w jej ocenie odpowiadałoby stanowi faktycznemu zadania, wskazując przy tym na przepisy prawa, których naruszenie należało podnieść w skardze, żeby móc ocenić ją w skali ocen pozytywnych.

Wzmiankowane rozwiązanie problemu zadania egzaminacyjnego wynikające z zaskarżonej uchwały, a wcześniej z argumentacji ocen cząstkowych egzaminatorów, jest standardem rozwiązania poprawnego, obejmującego wszystkie istotne jego elementy. Dopiero zauważenie w pracy egzaminacyjnej i odpowiednie uzasadnienie tych elementów przez zdającego pozwalałoby ocenić pracę na ocenę pozytywną. Inaczej jest to niemożliwe, gdyż poprawne rozwiązanie każdego zadania egzaminacyjnego (w tym przedmiotowego) zawiera w sobie szereg obiektywnie powtarzalnych problemów, które każdy profesjonalny pełnomocnik (w tym wypadku zdający) powinien dostrzec i należycie uzasadniając podnieść w treści rozwiązania. Zauważenie i odpowiednia interpretacja prawna tych problemów jest zasadniczym kryterium oceny egzaminacyjnej. Skarżący tego kryterium, w wykonaniu omawianego zadania, nie spełnił. Konfrontując sporządzoną przez niego skargę z poprawnym/modelowym rozwiązaniem zadania egzaminacyjnego należało dojść do wniosku, że wszystkich istotnych problemów tego zadania skarżący nie dostrzegł, zatem wykonana przez niego praca nie mogła być oceniona na ocenę pozytywną. Z powodów wskazanych w uchwale uchybień nie odpowiada bowiem kryterium rozwiązania poprawnego.

W świetle przewidzianej w ustawie skali ocen pozytywnych (art. 365 u.r.p.) należy mieć tu bowiem na uwadze kwestię minimalnej zawartości merytorycznej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, opracowanej jako rozwiązanie zadania egzaminacyjnego. W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy skarga taka, aby mogła uzyskać ocenę pozytywną, powinna zawierać – w myśl powyższych wywodów – co najmniej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut ten powinien wskazywać istotę tego naruszenia przez odmowę ustalenia warunków zabudowy, mimo spełnienia przesłanki wydania takich warunków, skoro zgodnie z wymogiem tego przepisu był spełniony warunek istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a organ z naruszeniem tego przepisu przyjął, że zabudowa taka winna się mieścić w granicach terenu objętego analizą, które ustalił błędnie, bo w minimalnej odległości jaka wynika z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Stanowisko Komisji Odwoławczej co do wadliwości skargi zdającego, sporządzonej w wykonaniu zadania egzaminacyjnego, zostało wyczerpująco uzasadnione przez wykazanie braku podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego od uchwały pierwszoinstancyjnej w sprawie. Trzeba też odnotować, że biorąc pod uwagę cel egzaminu radcowskiego, jakim jest sprawdzenie wiedzy zdającego, który ma świadczyć w przyszłości profesjonalną pomoc prawną, sporządzenie skargi spełniającej jedynie wymogi formalne pisma procesowego i co do zasady mogącej odnieść skutek w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który nie jest związany zarzutami skargi, jednak bez wykazania się niezbędną wiedzą z zakresu problemu faktycznoprawnego, którego skarga dotyczy, nie jest wystarczające dla uzyskania oceny pozytywnej. W warunkach egzaminacyjnych osoba aspirująca do zawodu radcy prawnego winna zaprezentować na egzaminie pracę nie tylko kompletną formalnie, ale i poprawną merytorycznie. Inaczej nie jest możliwe zweryfikowanie umiejętności zawodowych zdającego. Ocena pracy egzaminacyjnej musi zatem uwzględniać poziom wiedzy wymaganej od profesjonalnego pełnomocnika. Stąd uzasadnione jest stosowanie wysokich/surowych kryteriów tej oceny. Taka też ocena stała się udziałem Komisji Odwoławczej, która podjęła w tej sprawie zaskarżoną uchwałę. Sąd podziela argumentację tego organu co do istotnych stwierdzeń i wniosków w zakresie tej oceny.

W konkluzji powyższego, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania przed organami administracji w sposób, który mógłby zaważyć w ostatecznym rachunku na wyniku tej sprawy; w szczególności nie zostały też naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za chybione.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.