Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 roku sprawy ze skargi J. J. i A. J. na akt Prezydenta Miasta Łodzi Centrum Administracyjnego Pieczy Zastępczej z dnia 20 lutego 2025 roku nr CAPZ-WPZ-ZSK.8160.01.26.2025/MK w przedmiocie stwierdzenia nieaktualności zaświadczenia kwalifikacyjnego do pełnienia funkcji rodziny zastępczej uchyla zaskarżony akt. ał

Centrum Administracyjne Pieczy Zastępczej w Łodzi, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi jako Organizator Rodzinnej Pieczy Zastępczej na terenie Miasta Łodzi, na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025, poz. 49), aktem z 20 lutego 2025 r., stwierdziło nieaktualność wydanego J. J. i A. J. zaświadczenia kwalifikacyjnego w związku z zaprzestaniem spełniania przez warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 b ustawy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że 10 kwietnia 2024 r. A. J. w rozmowie z psychologiem Wydziału Pieczy Zastępczej poinformował, iż pomiędzy małżonkami występuje konflikt. Następnie 26 kwietnia 2024 r., odnosząc się do prośby A. J. , psycholog zaproponował J. J. wspólne spotkanie małżonków celem podjęcia stosownych działań odnośnie sygnalizowanych problemów, jednak J.J. nie skorzystała z zaproponowanej formy wsparcia. W dalszej kolejności 30 października 2024 r. odbył się Zespół, podczas którego strony zostały zobowiązane do odbycia terapii małżeńskiej oraz do wzięcia udziału w okresowym badaniu psychologicznym przeprowadzonym przez psychologa Centrum Administracyjnego Pieczy Zastępczej, w celu otrzymania aktualnej opinii dotyczącej predyspozycji i motywacji do sprawowania funkcji rodziny zastępczej.

Opinia psychologiczna wydana została z 25 listopada 2024 r. w oparciu o przeprowadzony wywiad, obserwacje zachowania w sytuacji badania, analizę dostępnej dokumentacji oraz wyniki badania z użyciem wystandaryzowanych metod.

Oceniając całość zebranego podczas badania materiału, psycholog potwierdził nieprawidłową relację między badanymi oraz brak podjętych działań w kierunku poprawy wzajemnych relacji. Dodatkowo jako kolejny aspekt podał wyniki badań w zakresie wskaźników organicznej dysfunkcji OUN, której jednym z przejawów jest obniżenie poznawczej kontroli nad sferą emocjonalną. Może się ono przejawiać trudnością odraczania reakcji, obniżeniem krytycznego wglądu, tendencją do reagowania złością czy labilnością emocjonalną (obserwowane podczas badania u J.J.). Ujawnienie każdego z objawów buduje niestabilne i mało bezpieczne środowisko wychowawcze z perspektywy małoletnich. W konsekwencji psycholog WPZ stwierdził brak predyspozycji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, co jest równoznaczne z zaprzestaniem spełniania przez strony wszystkich warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1-3 ustawy.

W związku z powyższym Organizator Rodzinnej Pieczy Zastępczej, stwierdził nieaktualność wydanego zaświadczenia kwalifikacyjnego do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej.

W skardze J. i A. J. zarzucili naruszenie:

- art. 78, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przejawiające się w pominięciu istotnych okoliczności, oparciu się o nieprawdziwe informacje skutkujące wydaniem nielogicznej, nierzeczowej, wewnętrznie sprzecznej, z rażącym naruszeniem prawa przez przekroczenie uprawnień pracownika (psychologa) opinii psychologicznej skarżącym;

- art. 42 ust. 1 pkt 5 lit., w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż skarżący przestali spełniać warunki, o których mowa w art. 42 ustawy.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i zarzuty odnoszące się do opinii psychologa, stanowiącej podstawę zaskarżonego aktu, który w ocenie skarżących jest nieprawidłowy. W ocenie skarżących psycholog nie posiada uprawnień w zakresie wyrażania opinii o wskaźnikach dotyczących organicznej dysfunkcji ośrodkowego układu nerwowego (OUN) jest to przypadłość neurologiczna i zdiagnozowana może być jedynie przez lekarza specjalistę z dziedziny neurologii lub ewentualnie po dodatkowych badaniach przez lekarza psychiatrę. Podkreślili, że od 22 lat są rodziną zastępczą w formie pogotowia rodzinnego i dotychczas Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz Centrum Administracyjne Pieczy Zastępczej nie miały zastrzeżeń do jakości ich pracy, a powody wydania zaskarżonego aktu mają pozaprawny charakter.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Organ dodał, że nie posiada uprawnień do wystawiania "zaświadczenia o dysfunkcji OUN" i na żadnym etapie sprawy nie zostało wystawione zaświadczenie wskazujące na dysfunkcję ośrodkowego układu nerwowego. Z zebranego materiału dowodowego oraz obserwacji pracowników bezpośrednio pracujących z rodziną zastępczą, małżonkowie wykazywali niestabilność emocjonalną oraz nasilający się konflikt. Z uwagi na powyższe podjęto intensywne działania zmierzające do przekierowania dzieci do innych rodzin zastępczych i od czerwca 2024 r. u skarżących nie przebywają żadne dzieci.

Na rozprawie skarżący poparł skargę i podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawianą w toku postępowania oraz w opinii prawnej dołączonej do akt sprawy, dotyczącej nieprawidłowości w dokonaniu diagnozy OUN. W jego ocenie opinia psychologiczna została wydana w oparciu o przesłanki pozaprawne, jest niespójna, zawiera wykluczające się stwierdzenia. Ponadto opinia psychologiczna została podpisana przez osobę, która nie przeprowadzała badania.

Pełnomocnik organu poparł dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wskazał, że kwalifikacja do pełnienia funkcji rodziny zastępczej nie jest nikomu dana raz na zawsze, w szczególności, że jest to praca wymagająca określonych predyspozycji, które po stronie skarżących obecnie nie istnieją. Dodał, że protokół z 15 października 2024 r. jest kompletny, nie zawiera dodatkowych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazał się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wspomniany powyżej akt z 20 lutego 2025 r., mocą którego Centrum Administracyjne Pieczy Zastępczej w Łodzi, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi jako Organizator Rodzinnej Pieczy Zastępczej na terenie Miasta Łodzi, na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny stwierdziło nieaktualność wydanego J. J. i A. J. zaświadczenia kwalifikacyjnego, w związku z zaprzestaniem spełniania przez warunków, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W myśl art. 42 ust. 1 ustawy pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które:

1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej;

2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona;

3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego;

4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych;

5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone:

a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2527), oraz;

b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym;

6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z tym że w przypadku cudzoziemców ich pobyt jest legalny;

7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym:

a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego,

b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań,

c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego;

8) nie figurują w bazie danych Rejestru Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym z dostępem ograniczonym.

Na wniosek kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, posiadającego świadectwo ukończenia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1, organizator rodzinnej pieczy zastępczej, który pozytywnie wstępnie zakwalifikował kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, wydaje zaświadczenie kwalifikacyjne zawierające potwierdzenie ukończenia tego szkolenia oraz spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1-3 (art. 45 ust. 1 ustawy).

Natomiast stosownie do art. 45 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka przestanie spełniać warunki, o których mowa w art. 42 ust. 1-3, organizator rodzinnej pieczy zastępczej, który pozytywnie wstępnie zakwalifikował kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, stwierdza nieaktualność wydanego zaświadczenia kwalifikacyjnego i wykreśla kandydata niezwłocznie z rejestru, o którym mowa w art. 38d ust. 1 pkt 3, oraz zawiadamia go o tym pisemnie w postaci papierowej lub elektronicznej, podając jednocześnie uzasadnienie, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W art. 42 ustawodawca wskazał wymagania w stosunku do osób tworzących rodzinę zastępczą lub rodzinnych wymienił legitymowanie się opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Opinia ta musi być sporządzona na piśmie przez psychologa spełniającego wymogi określone w analizowanym unormowaniu, a zatem musi to być psycholog, który ma co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2 - letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym.

W orzecznictwie wskazuje się, że spełnienie wymogu określonego przepisem art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, odnoszącego się do kwalifikacji psychologa wystawiającego opinię w postępowaniu o pełnienie funkcji rodziny zastępczej, powinno być w sposób oczywisty wykazane przez organ na etapie prowadzonego postępowania. Odpowiednie dokumenty potwierdzające kompetencje psychologa, bądź kopie tych dokumentów, powinny zostać złożone do akt, warunkują one bowiem prawidłowość prowadzonego postępowania, w tym odpowiednie zgromadzenie materiału służącego wydaniu decyzji. Brak powyższego dokumentu nie może zostać uzupełniony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki: NSA z 13 grudnia 2017 r. I OSK 1306/17; WSA w Gdańsku z 28 lutego 2024 r., II SA/Gd 403/23; WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2023 r., IV SA/Po 696/23).

Sąd ten pogląd podziela.

Ponadto skład orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że wprawdzie ani organ, ani sąd administracyjny nie jest kompetentny do oceny merytorycznej zawartości opinii psychologicznej w zakresie, w jakim dotyczy ona wiadomości specjalnych (nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii psychologa), to jednak opinia psychologa, o której mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, wraz z materiałami stanowiącymi jej podstawę winny być ocenione pod względem formalnym, to jest czy została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę (wszystkie osoby, które ją sporządziły), czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy jest spójna z materiałem dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania.

W aktach sprawy znajduje się opinia psychologiczna z 9 grudnia 2022 r. sporządzona przez dwóch psychologów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wszystkie osoby, które sporządziły opinię winny złożyć pod nią podpisy. Tymczasem pod opinią widnieje podpis tylko jednego z psychologów ją sporządzających, brak jest drugiego podpisu. Wprawdzie na opinii podpisał się "z upoważnienia" inny psycholog, jednak w aktach brak jest jakiegokolwiek upoważnienia do podpisania opinii przez inną osobę niż tą, która sporządzała opinię. Ponadto opinia opiera się, między innymi, na notatce służbowej koordynatora pieczy zastępczej z 5 września 2025 r. (str. 5 opinii), jednakże owa notatka także nie jest podpisana przez osoby ją sporządzające. Dodać wypada, że w aktach sprawy znajdują się także inne dokumenty, które nie są podpisane.

Z akt sprawy nie wynika także, czy wystawiający opinię psychologiczną specjaliści posiadają 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym. Redakcja wskazanego wyżej przepisu jest natomiast jednoznaczna: prawodawca wymaga, aby opinię o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej wystawił psycholog, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym. Mając na uwadze, że sprawy z zakresu sprawowania pieczy zastępczej są sprawami wymagającymi wieloaspektowej analizy psychologicznej, stawiane przez ustawodawcę wymagania muszą zostać spełnienie by do takiej analizy móc w ogóle przystąpić. W niniejszej sprawie jest to też o tyle istotne, że opinia psychologiczna stanowi zasadniczy dowód, na którym opierał się organ dokonując zaskarżonej czynności, a skarżący stawiają zarzuty odnoszące się do prawidłowości jej sporządzenia.

Sporządzona w niniejszej sprawie opinia, w ocenie sądu, ze wskazanych względów, nie stanowi wartości dowodowej w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika, czy wystawiający opinię psychologiczną specjaliści posiadają 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym, opinia nie została podpisana przez wszystkie osoby, które ją sporządziły, a materiały dowodowe stanowiące jej podstawę także nie zostały podpisane przez osoby je sporządzające. Wymóg podpisywania pism (opinii) wynika z zasady pisemności, zgodnie z którą pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym, który to podpis jest gwarancją autentyczności dokumentu i odpowiedzialności za jego treść.

Ponadto, w ocenie sądu, zaskarżony akt wbrew wymogom wprost wskazanym w art. 45 ust. 3 ustawy nie zawiera w istocie uzasadnienia, wskazującego na motywy podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie do przywołanego przepisu organizator rodzinnej pieczy zastępczej zobowiązany jest zawiadomić pisemnie o stwierdzeniu nieaktualności zaświadczenia kwalifikacyjnego, podając jednocześnie uzasadnienie, które winno stanowić integralną zaskarżonego aktu. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dających podstawę do ustalenia, że skarżący przestali spełniać warunki, o których mowa w art. 42 ust. 1 - 3 ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie stronie przyczyn, dla których stwierdzono nieaktualność zaświadczenia. Organ winien także jednoznacznie wskazać na jakich dowodach się opiera oraz które z warunków z art. 42 ust. 1-3 nie są przez skarżących spełnione.

W rozpoznawanej sprawie, objęty skargą akt nie odpowiada wyżej wymienionym warunkom. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżony akt zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie. Nie zawiera szczegółowej przyczyny rozstrzygnięcia, nie wyjaśnia szczegółowo stronom przesłanek, które przesądziły o stwierdzeniu nieaktualności zaświadczenia kwalifikacyjnego. Strony powinny mieć zapewnioną możliwość poznania, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy tez niedomówień, wszelkich podstaw ustalenia przez organ, że nie spełnia jednej z przesłanek z art. 42 ust. 1-3 ustawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest już możliwe uzupełnienie tegoż aktu i wyręczanie w ten sposób przez sąd organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających stwierdzenie nieaktualności zaświadczenia kwalifikacyjnego. Brak uzasadnienia pozbawia strony możliwości sformułowania zarzutów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz wykładni i zastosowania podstawy prawnej przez organ oraz uniemożliwia kontrolę aktu w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Poddany sądowej kontroli dokument winien posiadać pełne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn stwierdzenie nieaktualności zaświadczenia kwalifikacyjnego.

Końcowo sąd wskazuje, że akta sprawy powinny zawierać wszystkie dokumenty, stanowiące podstawę wydania opinii psychologicznej, a w konsekwencji także zaskarżonego aktu. Nawet jeżeli część dokumentów ma charakter poufny, to powinny zostać one umieszczone w zabezpieczonych kopertach. W aktach sprawy brak jest natomiast wywiadu oraz dokumentacji z przeprowadzonego badania stron, które stanowiły podstawę wydanej w sprawie opinii psychologicznej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W szczególności uwzględni fakt, że opinia psychologiczna powinna zostać wystawiona i podpisana przez psychologa(ów) spełniającego(cych) wymagania, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, a kompetencje o których mowa w tym przepisie powinny być udokumentowane w aktach sprawy.

W przypadku dokonania ustaleń wskazujących na niespełnienie przez skarżących wymogów określonych w art. 42 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organ zobowiązany będzie do wydania aktu, w którym znajdą się wszystkie elementy wymagane stosownie do przepisu art. 45 ust. 3 ustawy, w szczególności prawidłowe uzasadnienie, wskazujące na motywy podjętego rozstrzygnięcia,

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 146 § 1,w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt.

Niniejsza sprawa, jako sprawa zakresu pomocy społecznej, jest wolna od kosztów, zatem sąd nie orzekł o wnioskowanych przez skarżących (działających bez pełnomocnika) kosztach postępowania.

IB