Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy T.W. po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N., H.H. i I.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2275/17 w sprawie ze skargi K.N., H.H. i I.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2275/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę K.H., H.H. i I.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], dalej jako "Prezydium", z [...] października 1951 r., nr [...] oraz orzeczenia tego organu z [...] grudnia 1950 r. nr [...], w części dotyczącej pkt 13, zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowane orzeczenie w tej części nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w szczególności, wady rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten zwrócił uwagę m.in. na orzecznictwo zgodnie z którym nie traktuje się jako rażąco naruszającego prawa wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji, gdy zajęcie jej na cel użyteczności publicznej przez okupanta w czasie wojny było później kontynuowane przez podmioty polskie realizujące cele tego rodzaju. WSA zaznaczył również, że orzeczenie o wywłaszczeniu było doręczone poprzez ogłoszenie publiczne, zatem było w rzeczywistości skierowane do K.H. i spadkobierców zmarłego S.H., które to osoby były stronami postępowania.

Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciły:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz.U. 1944 nr 11 poz. 55), dalej jako "Dekret o militaryzacji PKP", w zw. z przepisem art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 Dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. 1948 nr 20 poz. 138) dalej jako "Dekret wywłaszczeniowy", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż militaryzacja Polskich Kolei

Państwowych i przyznanie Naczelnemu Dowódcy Wojska Polskiego uprawnienia do użycia ich w całości lub w części do zadań natury wojskowej na podstawie przepisu art. 1 Dekretu o militaryzacji PKP jest równoznaczne z zajęciem nieruchomości na cele wojskowe w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 Dekretu wywłaszczeniowego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 2 pkt. 1 i 2 Dekretu wywłaszczeniowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel, na który zajęte zostały nieruchomości podlegające wywłaszczeniu (art. 2 pkt 1 Dekretu wywłaszczeniowego) nie musi być tożsamy z celem, na który owe nieruchomości były nadal użytkowane i lub były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów w dniu składania wniosku o wywłaszczenie;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 22 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. 1934 nr 86 poz. 776), dalej jako "Rozporządzenie wywłaszczeniowe", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wynik rozprawy wywłaszczeniowej nie ma wpływu na treść decyzji o wywłaszczeniu i dlatego brak przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do konieczności stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji;

4. naruszenie przepisu art. 4 pkt 4 Dekretu wywłaszczeniowego poprzez przyjęcie, iż skutek doręczenia w toku postępowania wywłaszczeniowego należy wiązać z ogłoszeniem treści orzeczenia o wywłaszczeniu w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a nie z wywieszeniem odpisu tego ogłoszenia w siedzibie miejskiej rady narodowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – tj. "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 roku w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]i stwierdzenie nieważności:

- pkt 13 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...], dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości położonej w gminie miejskiej [...] z obrębu [...] , parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] [...], stanowiącej własność S.H. i żony K. z domu O. (z wniosku skarżącej K.H.) oraz

- pkt 13 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. nr [...] o wykonaniu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1950 r. nr [...] (z wniosku skarżących K.H., H.H., I.J., a także E.M. i S.M.)".

Jak dalej wskazały, ewentualnie wnoszą o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra, lub też uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że materiał dowodowy zebrany w sprawie w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, iż od momentu wyzwolenia [...] do 9 maja 1945 r., Naczelny Dowódca Wojska Polskiego użył infrastruktury znajdującej się na rzeczonej nieruchomości do działań natury wojskowej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, tylko zaś stwierdzenie takiej okoliczności pozwoliłoby na przyjęcie, że nieruchomość została faktycznie zajęta na cele wojskowe w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 Dekretu wywłaszczeniowego. Dodatkowo w ich ocenie jako takiego zajęcia nie można rozumieć samego procesu militaryzacji, który daje jedynie możliwość zajęcia i wykorzystania infrastruktury. Dalej skarżące kasacyjnie podniosły, że nawet jeśliby przyjąć błędne założenie, zgodnie z którym wyłącznie przejęcie terenów z rąk okupanta wespół z wejściem w życie Dekretu o militaryzacji spełnia wymogi wskazane w Dekrecie wywłaszczeniowym, określone w jego art. 2 pkt 1, to ze względu na brzmienie pkt. 2 tegoż artykułu i wspólną wykładnię wysłowionych w obu tych jednostkach redakcyjnych norm, nieuprawniony jest wniosek o możliwości wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie. Ich zdaniem w przypadku zajęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, związki samorządu terytorialnego czy przedsiębiorstwa państwowe, w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., podmioty te po upływie tego czasu nadal muszą zajmować rzeczone nieruchomości w tym samym celu, czyli jednym z wyliczonych w przepisie art. 2 pkt 1 Dekretu wywłaszczeniowego. Skoro zaś Przedsiębiorstwo Państwowe PKP zajęło nieruchomość w okresie wojny, to zajęcie to dokonane byłoby na cele wojskowe. Tymczasem we wniosku wywłaszczeniowym oraz w piśmie PKP z dnia 24 kwietnia 2014 roku wskazano, że po wojnie zajmowano przedmiotową nieruchomość na cel komunikacji publicznej, zatem brak w przedmiotowej sprawie tożsamości celu.

Oprócz powyższych skarżące kasacyjnie zwróciły uwagę na kwestię nieprzeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej i zaznaczyły, że stanowi ona "szczególnie istotny etap, niejako bufor bezpieczeństwa dla jednostki wyzuwanej ze swych praw i jej nieprzeprowadzenie stanowi nie tylko istotne, ale i rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Skarżące podniosły również, że nie można uznać za prawidłowe ogłoszenie orzeczenia wywłaszczeniowego jedynie w odpowiednim Dzienniku Urzędowym. W ocenie skarżących wprowadzenie dwóch równoległych sposobów doręczenia miało na celu zwiększenie prawdopodobieństwa dotarcia informacji do osób zainteresowanych. Zaznaczyły przy tym, że wobec tego, iż zrezygnowano z doręczania orzeczenia bezpośrednio adresatowi, to nawet wskazane dwie drogi upubliczniania orzeczenia nie dawały gwarancji powzięcia stosownych informacji przez adresatów.

Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik postępowania podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny, zabudowana odcinkiem torów i pozostawała we władaniu PKP w dniu 16 kwietnia 1948 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. Ponadto od 1944 r. aż do chwili obecnej w sposób ciągły zajęta jest przez urządzenia kolejowe, bowiem PKP kontynuowało rozpoczęte w latach 1940 - 1942 przez okupanta prace.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do jej rozpoznania wskazać należy, że związanie treścią skargi kasacyjnej, o którym była mowa powyżej nakazuje ustalić, że wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwym podstawieniu tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżące dotyczyło stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Prezydium: z [...] października 1951 r. oraz z [...] grudnia 1950 r. Tryb procedowania w postępowaniu administracyjnym przekłada się na sposób formułowania zarzutów w postępowaniu kasacyjnym. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z lat pięćdziesiątych, to zarzuty skargi kasacyjnej zwalczające wyrok Sądu I instancji i decyzję Ministra powinny wskazywać na naruszenie przepisów prawa w związku z przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i określać wadę lub wady nieważności wymienione w tym przepisie. W przedmiotowej skardze tylko trzeci jej zarzut wskazuje na naruszenie prawa, które skarżące kasacyjnie kwalifikują jako rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym niemniej wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Odniesienie się do zarzutów skargi należy rozpocząć od przedstawienia istoty postępowania nieważnościowego, gdyż jak już wspomniano w tym trybie procedował Minister rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka niejako w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym.

Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 Dekretu o militaryzacji PKP w zw. z przepisem art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 Dekretu wywłaszczeniowego. Ich naruszenia skarżące kasacyjnie upatrują w błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że militaryzacja PKP i przyznanie Naczelnemu Dowódcy Wojska Polskiego uprawnienia do użycia ich w całości lub w części do zadań natury wojskowej na podstawie przepisu art. 1 Dekretu o militaryzacji PKP jest równoznaczne z zajęciem nieruchomości na cele wojskowe w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 Dekretu wywłaszczeniowego.

Art. 1 Dekretu o militaryzacji PKP stanowi, że na czas wojny PKP podlegają militaryzacji, a Naczelny Dowódca Wojska Polskiego może użyć ich w całości lub w części do zadań natury wojskowej. Z kolei przytoczone powyżej przepisy Dekretu wywłaszczeniowego uzupełniają się wzajemnie. Pierwszy z nich stanowi, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1). Natomiast art. 2 pkt 1 stanowi, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji stwierdził: "Prace okupanta na spornym terenie zostały rozpoczęte w latach 1940-1942. Już w 1944 r. linia kolejowa istniała na przedmiotowym gruncie (pismo PKP, opinia geodezyjna). Uszło jednak uwadze skarżących, że 13 listopada 1944 r. wszedł w życie dekret PKWN z 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55), który przewidywał, że na czas wojny PKP podlegają militaryzacji i mogą być użyte do zadań natury wojskowej. Główna Infrastruktura kolejowa (tory) miała zatem znaczenie strategiczne, co świadczy o tym, że po wyzwoleniu kolejnych obszarów II RP była sukcesywnie przejmowana przez administrację kolejową. Niewątpliwie dotyczyło to także i Miasta [...], które zostało wyzwolone z rąk niemieckiego okupanta 23 lutego 1945 r. (fakt historyczny). Potwierdza to treść wniosku wywłaszczeniowego, pisma PKP z 24 kwietnia 2014 r. i Protokołu granicznego Nr 4 z [...] grudnia 1946 r.. Z tych dowodów wynika, że sporny teren został zajęty przez Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, które kontynuowało rozpoczęte w latach 1940-1942 prace, mające na celu przeniesienie ruchu towarowego z centrum [...] do stacji rozrządowej [...] i posiadało ten teren w dniu 16 kwietnia 1948 r." (strona 15 uzasadnienia wyroku).

Jak wynika z przytoczonego in extenso uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wspomniał o Dekrecie o militaryzacji PKP i jak się wydaje intencją Sądu było stwierdzenie, że przejęcie węzłów kolejowych we władanie władz polskich było równoznaczne z przeznaczeniem linii kolejowych na cele wojskowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumowanie nie jest obarczone błędem. W trakcie trwania drugiej wojny światowej infrastruktura kolejowa służyła celom wojskowym i aby to stwierdzić nie ma potrzeby odwoływania się do powołanego Dekretu o militaryzacji PKP. Ową okoliczność należy uznać za fakt powszechnie znany, niezależnie od tego czy ten konkretny pas torów był wykorzystywany na cele wojskowe, czy też nie. Sieć kolejową jest pewną całością w sensie funkcjonalnym i dlatego też prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność sposobu wykorzystania danego odcinka torów w czasie drugiej wojny światowej należy uznać za zbędne.

Powyższy zarzut łączy się z kolejnym zarzutem, w którym skarżące kasacyjnie podnoszą naruszenie art. 2 pkt 1 i 2 Dekretu wywłaszczeniowego. Treść punktu pierwszego tegoż przepisu przytoczono powyżej, z kolei zgodnie z pkt 2 wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Zdaniem skarżących kasacyjnie WSA dokonał błędnej wykładni przez przyjęcie, że cel, na który zajęte zostały nieruchomości podlegające wywłaszczeniu nie musi być tożsamy z celem, na który owe nieruchomości były nadal użytkowane lub były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów w dniu składania wniosku o wywłaszczenie. Powyższe skarżące rozwinęły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, że skoro Przedsiębiorstwo Państwowe PKP zajęło nieruchomość w okresie wojny, to zajęcie to dokonane byłoby na cele wojskowe. Z kolei we wniosku wywłaszczeniowym oraz w piśmie PKP z dnia 24 kwietnia 2014 r. wskazano, że po wojnie zajmowano przedmiotową nieruchomość na cel komunikacji publicznej, zatem w ich ocenie brak w przedmiotowej sprawie tożsamości celu.

Z takim twierdzeniem również nie można się zgodzić. Wskazać przy tym należy, że wywłaszczenie w trybie Dekretu mogło nastąpić tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) wywłaszczana nieruchomość winna być w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęta na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 Dekretu (art. 1 ust. 1 Dekretu wywłaszczeniowego); 2) wywłaszczana nieruchomość winna być w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1 Dekretu), 3) wywłaszczana nieruchomość winna być "nadal", (tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu) użytkowana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu, lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów winna być przewidziana na cele określone szczegółowo w art. 2 pkt 1 dekretu (art. 2 pkt 2 Dekretu); 3) wywłaszczana nieruchomość winna zostać częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych, względnie też jej zagospodarowanie winno być przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu (art. 2 pkt 2 Dekretu).

Niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 dekretu wywłaszczeniowego. Nie ulega również wątpliwości, że grunt został zajęty pod budowę infrastruktury kolejowej w postaci torów kolejowych (zob. decyzję Ministra z [...] czerwca 2017 r., str. 5 uzasadnienia). Ponadto zajęcie nieruchomości z zamiarem wybudowania urządzeń komunikacji publicznej (infrastruktury do tego przeznaczonej) nie wykluczało współistnienia więcej niż jednego celu wymienionego w art. 2 Dekretu wywłaszczeniowego. W przedmiotowej sprawie specyfika infrastruktury wybudowanej na spornej nieruchomości (tory pod rozbudowę węzła kolejowego), co do której nie ma wątpliwości, że została wybudowana w terminie do 9 maja 1945 r., daje podstawy do twierdzenia, że spełniała ona warunki więcej niż jednego celu wskazanego w przepisie. Wywłaszczenie spornej nieruchomości spełniało zarówno cel wojskowy (art. 1 pkt 1 lit. c Dekretu), jak też cel budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej (art. 1 pkt 1 lit. a Dekretu). Zajęcie spornego gruntu w czasie wojny przez okupanta nie przeczy temu, że jego celem nie była budowa i utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej. Infrastruktura kolejowa, tory klejowe, niezależnie od podmiotu władającego, służą rozwojowi komunikacji publicznej, nawet w czasie okupacji. Przyjmując zaś powyższe wskazać należy, że cel wywłaszczenia nieruchomości był tożsamy zarówno w dniu jej zajęcia, jak też w dacie wydawania przez organy orzeczeń, o których stwierdzenie nieważności wniosły skarżące. Skoro sporny grunt został przejęty przez PKP z rąk okupanta, w dacie wejścia w życie dekretu był w posiadaniu PKP i nadal był potrzebny na cel komunikacji publicznej, to abstrahując od niedoskonałości zarzutów pierwszego i drugiego skargi kasacyjnej, nie można uznać, że wywłaszczenie spornej nieruchomości rażąco naruszało powołane przepisy Dekretu wywłaszczeniowego.

Kolejny zarzut sprowadza się do błędnej wykładni § 22 ust. 1 Rozporządzenia wywłaszczeniowego, zgodnie z którym orzeczenie o wywłaszczeniu lub jego odmowie wydaje się po przeprowadzeniu rozprawy, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące kasacyjnie nie zgadzają się ze stwierdzeniem, że wynik rozprawy wywłaszczeniowej nie miałby wpływu na treść decyzji o wywłaszczeniu. W ich opinii brak przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa, prowadzące do konieczności stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji.

Przeprowadzenie rozprawy było czynnością procesową postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie, czy wymagana czynność została dokonana nie jest elementem oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, ale mieści się w ramach badania, czy postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa. Co do zasady brak rozprawy wywłaszczeniowej stanowi o naruszeniu prawa, jednakże o tym, czy jej nieprzeprowadzenie stanowi rażące naruszenie prawa należy rozstrzygać w oparciu o okoliczności danej sprawy. Jak słusznie zauważył WSA brak w aktach wywłaszczeniowych protokołu z rozprawy nie może przesądzać o jej nieprzeprowadzeniu. Protokół mógł bowiem z powodu upływu lat zaginąć, a rażącego naruszenia prawa (z powodu braku rozprawy) nie można domniemywać. Ponadto w przedmiotowej sprawie nieprzeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej stanowi naruszenie prawa, jednakże nie w stopniu, który uznać należałoby za rażący, gdyż nie wykazano wpływu owego ewentualnego naruszenia na ostateczny wynik sprawy (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r, sygn. akt I OSK 118/12). Jak wskazał WSA, do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń, wywłaszczeni nie kwestionowali ich legalności. Co więcej S.H. w Protokole granicznym Nr [...] z [...] grudnia 1946 r. nie miał zastrzeżeń do ustalonych granic nieruchomości w związku z regulacją stanu prawnego gruntów zajętych przez PKP. Powyższe pozwala przypuszczać, że w przypadku przeprowadzenia rozprawy, wydano by decyzję tej samej treści.

Za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia przepisu art. 4 pkt 4 Dekretu wywłaszczeniowego, którego naruszenie skarżące kasacyjnie upatrują w błędnym przyjęciu przez WSA, że skutek doręczenia w toku postępowania wywłaszczeniowego należy wiązać z ogłoszeniem treści orzeczenia o wywłaszczeniu w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zgodnie z tym przepisem zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia (art. 6-25) zastępuje się przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Zarzut ten jest o tyle niezasadny, że uchybienia w zakresie doręczenia co od zasady nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie zauważa się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor zauważa, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ewentualna wadliwość obwieszczenia decyzji nie miała wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Dlatego też nie można jej zakwalifikować jako wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną należy wyjaśnić, że regulacje zawarte w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie umożliwiały ich przyznania na rzecz uczestnika od innej strony postępowania, w szczególności od skarżącego lub organu. W takim przypadku zastosowanie ma reguła zawarta w art. 199 p.p.s.a, że koszty te ponosi strona we własnym zakresie. Z tych względów wniosek nie mógł być uwzględniony.