II SA/Go 176/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-06-05	
Data wpływu	2007-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II OSK 1188/09	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi "SP" sp. z o.o. na Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kara pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu Oddalono skargę	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na "SP" Sp. z o.o. karę w wysokości 112. 500, 00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, za użytkowanie stacji paliw z infrastrukturą obejmującą: sklep, wiatę z dystrybutorami, myjnię samochodową, miejsca parkingowe, znaki reklamowe i przyłącza: energetyczne, wodno-kanalizacyjne i telefoniczne, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity DZ.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118) – zwaną dalej ustawą oraz na podstawie art. 123 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. o przekazaniu według kompetencji wniosku Spółki z o.o. "SP" o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej stację paliw płynnych położonej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu złożony został przez Spółkę z .o.o. "SP" (zwana dalej – spółką lub skarżącą) w Starostwie Powiatowym w dniu [...] stycznia 1999r. Postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku spółki zostało zawieszone na mocy postanowienia z dnia [...] marca 1999r., a następnie postanowieniem Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. postępowanie to zostało podjęte. Dalej organ wskazał, że ze względu na wprowadzone od dnia [...] lipca 2003r. zmiany w ustawie Prawo budowlane, organem właściwym w niniejszej sprawie stał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego.

Organ powołując się na przeprowadzoną w dniu [...] pażdziernika 2006r. kontrolę stacji paliw, ustalił że przedmiotowy obiekt jest użytkowany, jednocześnie organ stwierdził, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu, ani też nie czynił żadnych starań o jego uzyskanie przez okres 7 lat. W ocenie organu, fakt użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy, obligował organ do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Od postanowienia organu I instancji spółka wniosła zażalenie.

W zażaleniu strona zarzuciła, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z obrazą przepisów:

- art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz obywateli czego konsekwencją było nałożenie kary, w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od strony nie mogła ona uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu przez okres 7 lat od dnia złożenia wniosku o jego wydanie,

- art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo, żę strona w dniu wydania przedmiotowego postanowienia dysponowała decyzją o pozwoleniu na użytkowanie,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona przez okres 7 lat nie czyniła starań o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie,

- art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 59g ust. 5 ustawy poprzez nałożenie kary wbrew zakazowi wynikającemu z tych przepisów.

W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała przede wszystkim, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej stacji został złożony już [...] stycznia 1999r., jednakże wniosek ten z powodu zawieszenia postępowania nie został rozpatrzony przez przeszło siedem lat. Dalej strona podniosła, że poniosła wielomilionowe nakłady na realizację inwestycji i oczekiwała na możliwość czerpania z niej dochodów, a organy, z przyczyn za które strona nie ponosi winy, nie wydawały pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dlatego, w ocenie spółki nałożenie kary stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji. Zdaniem spółki postępowanie organu I instancji, który decyzją z dnia [...] lipca 2006r. bezpodstawnie odmówił stronie pozwolenia na użytkowanie, a następnie nałożył karę za użytkowanie obiektu bez pozwolenia, nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Organ winien wyjaśnić, czy w interesie społecznym i interesie obywateli było uniemożliwienie stronie użytkowania prawidłowo zrealizowanego obiektu, przez okres przeciągającej się procedury administracyjnej (ponad siedem lat). Zdaniem strony organ winien również wziąć pod uwagę problem szkód, jakie strona mogła ponieść wstrzymując się z rozpoczęciem użytkowania obiektu. Dalej strona stwierdziła, że w jej ocenie, przepisy ustawy Prawo budowlane, mają zapobiegać sytuacjom w których użytkowany jest obiekt zrealizowany z naruszeniem pozwolenia na budowę i zasad sztuki budowlanej. Przepis art. 57 ust. 7 ma służyć do sankcjonowania sytuacji, w których doszło do użytkowania obiektu zrealizowanego z pogwałceniem norm prawa budowlanego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy powołując się na treść art. 55 ustawy wskazał na obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonej w ustawie kategorii obiektów. Nadto organ wskazał na obligatoryjny charakter kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy oraz brak prawnych możliwości odstąpienia przez organ od wymierzenia tejże kary. Dalej organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie okoliczność przystąpienia do użytkowania stacji paliw zlokalizowanej w [...], która to stacja zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, jest obiektem budowlanym XX kategorii - przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, które miało miejsce od [...] marca 1999r. do [...] czerwca 2006r., nie ma wpływu na wymierzenie kary w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy. Również fakt wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, w ocenie organu, nie skutkuje stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

"SP" spółka z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę. W skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji, art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 59 g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 8 i 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca już 25 stycznia 1999r. złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej stacji, jednak wniosek ten przez ponad siedem lat nie został przez organ rozpoznany. Pełnomocnik zaznaczył, że zamontowane na stacji specjalistyczne urządzenia, ze względów technicznych i technologicznych nie mogły być nieużytkowane. Dalej pełnomocnik powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004r. sygn. akt P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61, w którym Trybunał wyraził pogląd, że ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości i proporcjonalności własnego wykroczenia oraz wyroku z dnia 30 listopada 2004r. sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110, w którym Trybunał stwierdził, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych, albo niewspółmiernie dotkliwych. W ocenie pełnomocnika skarżącej zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 winno być poprzedzone wnikliwą oceną czy rzeczywiście w interesie społecznym i w interesie obywateli było uniemożliwienie stronie użytkowania przez okres przeciągających się procedur, prawidłowo zrealizowanego obiektu, i czy za przystąpienie do użytkowania obiektu w konkretnym stanie faktycznym i prawnym , strona powinna być ukarana. Nadto pełnomocnik zwrócił uwagę na kwestię szkód finansowych jakie strona mogła ponieść wstrzymując się z rozpoczęciem użytkowania obiektu. W ocenie pełnomocnika przepis art. 57 ust. 7 winien znaleźć zastosowanie w sytuacji obiektu, który został zrealizowany z pogwałceniem norm prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika w sprawie zachodzą określone w art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa przesłanki wykluczające możliwość nałożenia kary. Poprzez nieustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów, w ocenie pełnomocnika, zaskarżone orzeczenie narusza również przepisy art. 8 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Obiekt budowlany, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, czyli stacja paliw wraz z infrastrukturą, położona w [...], należy do tych obiektów w stosunku do których, w myśl art. 55 pkt 1 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (kategoria XX – stacje paliw). Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna.

Przepisy art. 55 do art. 60 ustawy regulują procedurę związaną z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W myśl art. 59a ust. 1 właściwy organ, którym jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, na wezwanie inwestora, przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

A zatem, w wypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany, wobec którego przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jest użytkowany przed uzyskaniem takiej decyzji, organ administracyjny ma obowiązek wymierzenia kary w odpowiedniej wysokości. Z treści przytoczonych powyżej przepisów ustawy wynika jednoznacznie, iż dwie okoliczności przesądzają o tym, że organ administracyjny ma obowiązek wydać postanowienie (art. 59g ust. 1) o wymierzeniu kary, są to: wystąpienie przesłanki z art. 55 oraz stwierdzenie, że obiekt jest użytkowany przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że obiekt budowlany – stacja paliw położona w [...], użytkowana była przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie tej okoliczności obligowało organ administracyjny do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy.

Okoliczności, na które powoływał się pełnomocnik skarżącej, nie mogły mieć wpływu na odstąpienie od wymierzenia kary. Z akt sprawy wynika, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie stacji paliw spółka złożyła w dniu 25 stycznia 1999r. Postępowanie wszczęte na skutek tegoż wniosku, postanowieniem z Starosty z dnia [...] marca 1999r. zostało zawieszone. Przyczyną zawieszenia postępowania, było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji paliw. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. Starosta podjął zawieszone postępowanie oraz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. przekazał akta sprawy według właściwości rzeczowej– Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Należy zwrócić uwagę, że akta sprawy wraz z wnioskiem Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w okresie od [...] listopada 2002r. do [...] czerwca 2006r. znajdowały się w Starostwie Powiatowym (vide: Postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. o przekazaniu zgodnie z kompetencją, k- 5 akt administracyjnych).

W ocenie pełnomocnika skarżącej przedłużająca się procedura dotycząca wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, winna wykluczyć stosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy.

W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest błędne. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena legalności zawieszenia postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast należy zauważyć, że postępowanie podjęte zostało dopiero [...] czerwca 2006r. , przy czym przyczyna zawieszenia ustała – jak należy wnioskować z treści Postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2006r. o przekazaniu według właściwości – już w listopadzie 2002r. W tym czasie, jak wynika z akt sprawy, zarówno organ administracyjny, jak i strona postępowania nie podjęły działań w kierunku zakończenia postępowania.

Nadto należy stwierdzić, że wyrównanie wynikającej z bezczynności organu administracyjnego szkody finansowej, może być dochodzone w postępowaniu odszkodowawczym przed sądem powszechnym. Tym samym, w wypadku zaniedbań organu administracyjnego, strona nie pozostaje bez ochrony prawnej.

Postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy, ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że nie do organu administracyjnego należy ocena, czy wydanie orzeczenia leży w interesie społecznym oraz czy za jego wydaniem przemawia słuszny interes strony. Organ administracyjny jest związany treścią przepisu, a wola ustawodawcy przesądziła - w przypadku omawianego przepisu – o uwzględnieniu w pierwszej kolejności interesu społecznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu poprzedzone jest obowiązkową kontrolą, której celem jest stwierdzenie czy obiekt odpowiada ustaleniom i warunkom określonym w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1), a tym samym czy spełnia warunki bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Nie można pominąć w tym miejscu okoliczności dotyczącej szczególnego charakteru omawianego obiektu budowlanego, w którym ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej, w sposób ciągły przebywają ludzie.

Analiza przepisu art. 57 ust. 7, nie daje podstaw do przyjęcia , wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, że jedynie w wypadku stwierdzenia że doszło do użytkowania obiektu wzniesionego z pogwałceniem sztuki budowlanej, należy zastosować sankcję wynikającą z tego przepisu. Taką interpretację przepisu należy uznać za dowolną, nie znajdującą odzwierciedlenia w ustawie Prawo budowlane. Możliwość odstąpienia od zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7, w oparciu o ustalenie, że obiekt odpowiada warunkom sztuki budowlanej, winna wynikać wprost z przepisu prawa.

W ocenie Sądu, również zarzut naruszenia art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. Nr 137 poz. 926 ze zm.), dotyczący przedawnienia zobowiązania podatkowego, nie zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (na tle treści przepisu art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa, należało przyjąć, że pełnomocnik skarżącej zarzucił konkretnie naruszenie art. 68 § 1 tej ustawy) zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W ocenie Sądu, na tle niniejszej sprawy - w myśl art. 68 §1 - obowiązek podatkowy powstał w dacie stwierdzenia przez organ, że obiekt użytkowany jest przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli w dniu przeprowadzenia kontroli obiektu, a miało to miejsce w dniu [...] pażdziernika 2006r. Postanowienie organu I instancji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu doręczone zostało pełnomocnikowi Spółki w dniu 13 listopada 2006r., a zatem przedawnienie, o którym mowa w art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, nie nastąpiło.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził uchybień, które w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., skutkowałyby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

Asesor WSA Sędzia WSA Sędzia WSA

J. Brzezińska M. Bohdanowicz G. Staniszewska