Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 30 listopada 2020 roku nr XXIX/184/2020 w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

W dniu 30 listopada 2020 r. Rada Gminy Sieradz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 10 i art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1944, poz. 1378) oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 8) podjęła uchwałę Nr XXIX/184/2020 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 16 grudnia 2020 r., pod poz. 7006 i weszła w życie 31 grudnia 2020 r.

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, ustala się ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych autobusowych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz. Cennik opłat za przewóz osób określa załącznik do uchwały (§ 1 ust. 2 uchwały. Nie pobiera się opłat za przewóz bagażu i zwierząt (§ 1 ust. 3 uchwały).

Bilet jednorazowy stanowi dowód uiszczenia opłaty za przejazd przez jego posiadacza z chwilą jego otrzymania i zachowuje ważność do chwili opuszczenia pojazdu przez osobę, która uiściła opłatę, jednak nie dłużej niż do momentu dotarcia do przystanku docelowego lub przystanku końcowego, właściwego dla danego kierunku linii (§ 1 ust. 4 uchwały). Bilet miesięczny - imienny jest wystawiany na okres od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Bilet upoważnia do wielokrotnego przejazdu w dniach danego miesiąca na wykupionej trasie (§ 1 ust. 5 uchwały).

Stosownie do treści § 2 uchwały, przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz, obowiązują zwolnienia z opłat przewidziane przepisami ustaw szczególnych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, określa się sposób ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej w gminnych autobusowych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz. W myśl § 3 ust. 2 uchwały, opłatę dodatkową stanowi:

1) 50 - krotność ceny biletu jednorazowego obowiązującego w danej strefie komunikacyjnej w związku z przejazdem bez ważnego biletu;

2) 40 - krotność ceny biletu jednorazowego obowiązującego w danej strefie komunikacyjnej w związku z przejazdem bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienia do przejazdu ulgowego lub bezpłatnego;

3) 150 - krotność ceny biletu jednorazowego obowiązującego w danej strefie komunikacyjnej w związku ze spowodowaniem przez pasażera zatrzymania lub zmiany trasy przejazdu autobusu bez uzasadnionej przyczyny.

Zapłata opłaty dodatkowej nie zwalnia z obowiązku uiszczenia należności za przejazd w gminnej komunikacji publicznej (§ 3 ust. 3 uchwały). Z tytułu poniesionych kosztów, w związku ze zwrotem lub umorzeniem należności, pobiera się opłatę manipulacyjną w wysokości 10% żądanej lub uiszczonej opłaty dodatkowej (§ 3 ust. 4 uchwały).

Pobrana należność za przejazd w gminnej komunikacji publicznej oraz opłata dodatkowa, po zapłaceniu opłaty manipulacyjnej podlegają zwrotowi, a w przypadku gdy zostało wystawione wezwanie do zapłaty podlega ono umorzeniu w sytuacji gdy podróżny przedstawi, nie później niż w terminie 7 dni od dnia przejazdu, uprawnienia do bezpłatnego lub ulgowego przewozu (§ 3 ust. 5 uchwały).

W przypadku gdy podróżny posiada ważny bilet na przejazd w gminnej komunikacji publicznej, a którego nie miał w trakcie przejazdu, pobrana należność za przejazd oraz opłata dodatkowa, po zapłaceniu opłaty manipulacyjnej podlegają zwrotowi, a w przypadku gdy zostało wystawione wezwanie do zapłaty podlega ono umorzeniu w sytuacji gdy podróżny przedstawi, nie później niż w terminie 7 dni od dnia przejazdu, ważny dokument przewozu (§ 3 ust. 6 uchwały).

27 maja 2022 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Sieradz z 30 listopada 2020 r., Nr XXIX/184/2020 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie prawa polegające na niewykonaniu pełnego zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe poprzez zaniechanie określenia sposobu naliczania opłaty dodatkowej pobieranej w razie naruszenia przepisów o przewozie rzeczy lub zwierząt zabranych ze sobą do środka przewozu;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 34a ust. 2 oraz art. 33a ust. 4 i 5 ustawy - Prawo przewozowe i art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na wyjściu w § 3 ust. 5 i 6 uchwały poza zakres upoważnienia ustawowego i wydanie w formie uchwały przepisów dotyczących określenia zasad zwrotu i umarzania opłat pobranych lub objętych wezwaniem do zapłaty w razie stwierdzenia braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu oraz w razie posiadania przez podróżnego ważnego dokumentu przewozu, którego nie miał podczas przejazdu pomimo tego, że materia ta została uregulowana ustawowo w art. 33a ust. 4 i 5 ustawy - Prawo przewozowe.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1-6 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi odwołując się do treści art. 34a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo przewozowe wskazał, że w § 3 ust. 1 -3 zaskarżonej uchwały organ nie uchwalił sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej pobieranej w związku niezapłaceniem należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie czyli w wypadku wskazanym w art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. Z kolei w § 1 ust. 3 uchwały organ zrezygnował z pobierania opłat za przewóz bagażu i zwierząt. Niezależnie jednak od tego, uchwała w części dotyczącej sposobu określania opłat dodatkowych jest niekompletna, ponieważ art. 34a ust. 1 lit. c ustawy – Prawo przewozowe nie ogranicza się do wypadku niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta. Dotyczy również naruszenia przepisów o ich przewozie. Obowiązku uchwalenia przepisów dotyczących ustalenia sposobu wysokości opłaty dodatkowej pobieranej w takich przypadkach nie może natomiast wyłączać § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem prokuratora pominięcie w uchwale przez organ regulacji ustawowych skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W związku z tym, że zaskarżona uchwała nie ogranicza się do przepisów dotyczących wyłącznie sposobu ustalania opłat dodatkowych, wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1-6 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Prokuratora § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie art. 33a ust. 4 ustawy - Prawo przewozowe, który określa zasady postępowania dotyczące zwrotu i umorzenia opłat pobranych w związku ze stwierdzeniem braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, a występujące różnice, tj. użycie słów "przewóz" zamiast, słowa "przejazd", "gdy podróżny przedstawi" zamiast "udokumentowanie przez podróżnego" oraz że chodzi o przejazd "w gminnej komunikacji publicznej" stanowią modyfikację polegającej na przyjęciu konstrukcji jednozdaniowej przepisu i przytoczeniu w § 3 ust. 5 uchwały zdania drugiego art. 33a ust. 4 ustawy - Prawo przewozowe.

Zbliżony zabieg organ dokonał także w § 3 ust. 6 uchwały. Przepis art. 33a ust. 4 art. 33a ustawy dotyczy przypadków posiadania przez podróżnego ważnego dokumentu przewozu, którego nie miał podczas przejazdu, tymczasem organ administracji wykreował nowy przepis, będący faktycznie powtórzeniem art. 33a ust. 5 ustawy wprowadzając również pewne modyfikacje, tj. w miejsce sformułowania " w razie posiadania przez podróżnego" użyto słów "w przypadku gdy podróżny posiada".

W świetle regulacji zawartej w art. 33a i 34a ustawy - Prawo przewozowe uchwalenie § 3 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały było bezprzedmiotowe. Z jednej strony upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego wynika z art. 34a ust. 2 ustawy i obejmuje jedynie zakres wskazany w ust. 1 lit. a-d i pkt 2. Z drugiej strony materia ta została już uregulowana w art. 33a ust. 4 i 5 ustawy.

Przepis § 3 ust. 5 i 6 uchwały zredagowano wychodząc poza upoważnienie ustawowe, co stanowi istotne naruszenie art. 34a ust. 2 i art. 33a ust. 4 i 5 ustawy, jak i konstytucyjnej zasady praworządności.

Reasumując Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności w całości § 3 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sieradzu wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazując, że uznając wniosek Prokuratora Rejonowego w Sieradzu o stwierdzenie nieważności ww. uchwały za zasadny, 22 czerwca 2022 r. podjęła uchwałę Nr XLVII/324/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej uwzględniając wszystkie zgłoszone zarzuty.

Podała, że celem autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ uchylił zakwestionowaną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Sieradz z 30 listopada 2020 r., Nr XXIX/184/2020 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły art. 15 ust. 1 pkt 10 i art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1944, poz. 1378) oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 8). Stosownie do treści art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym "organizatorem" właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest gmina. Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie transportu zbiorowego (art. 15 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy). Cytowany powyżej art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie jest upoważnieniem ustawowym (delegacją ustawową) w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który upoważniał radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej. Przepis ten wskazuje jedynie na jedno z zadań należących do organizatora publicznego transportu zbiorowego, odsyłając w tym względzie do regulacji zawartych w ustawie – Prawo przewozowe.

Zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

– mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej.

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

W myśl art. 34a ust. 2 cyt. ustawy, w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie – Rada miasta stołecznego Warszawy. Przepis ten czytany łącznie z art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe w zw. z cyt. powyżej art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym upoważnia radę gminy do wydania uchwały jedynie w zakresie określonym w art. 34a ust. 1 lit. a-d i pkt 2 ustawy.

Dokonując analizy regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale, zdaniem sądu zasadny jest zarzut Prokuratora postawiony w skardze dotyczący niewykonania delegacji ustawowej w pełnym zakresie wynikającym z art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe poprzez zaniechanie określenia sposobu ustalenia wysokości opłaty dodatkowej pobieranej w razie naruszenia przepisów o przewozie rzeczy lub zwierząt zabranych do środka przewozu. Należy podkreślić, że przepis kompetencyjny, tj. art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo przewozowe jest jednoznaczny, tj. upoważnia radę gminy do określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie. W zaskarżonej uchwale brak jest regulacji dotyczących określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie naruszenia przepisów o przewozie rzeczy lub zwierząt zabranych do środka przewozu. Z obowiązku uregulowania powyższej kwestii w przedmiotowej uchwale nie zwalnia rady gminy treść § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że nie pobiera się opłat za przewóz bagażu i zwierząt. Pominięcie w zaskarżonej uchwale sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie naruszenia przepisów o przewozie rzeczy lub zwierząt zabranych do środka przewozu stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ rada gminy nie respektuje w pełni zawartego w ustawie upoważnienia do podjęcia uchwały regulującej określone w ustawie zagadnienia.

Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych w ustawie zagadnień skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę, a niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że regulacje zawarte w § 3 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe i stanowią powtórzenie przepisu ustawowego, tj. art. 33a ust. 4 i 5 cyt. ustawy.

Należy podkreślić, że zgodnie z § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" podstawą wydania uchwały lub zarządzenia jest przepis prawny, który:

1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw;

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu.

Stosownie do treści § 135 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Z kolei w myśl § 137 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 załącznika do rozporządzenia, wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. Naruszenie powyższego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Podsumowując powyższe rozważania sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że § 3 ust. 5 i 6 uchwały zredagowano wychodząc poza upoważnienie ustawowe i dokonano powtórzenia przepisu ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 34a ust. 2. art. 33a ust. 4 i 5 ustawy – Prawo przewozowe, jak i konstytucyjnej zasady praworządności. Przekroczenie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie, jak i nieprecyzyjne skonstruowanie (modyfikowanie) przepisu ustawowego powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią, stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru.

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Gminy Sieradz uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 34a ust. 2 ustawy – Prawo przewozowe. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały uwzględniając zakres przepisów wadliwych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Gminy Sieradz 22 czerwca 2022 r. uchwały Nr XLVII/324/2022 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich organizowanych przez Gminę Sieradz oraz sposobu ustalania wysokości opłaty dodatkowej i manipulacyjnej, która weszła w życie 27 lipca 2022 r. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

a.k.