II SA/Po 867/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-11-24	
Data wpływu	2011-09-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Barbara Drzazga /przewodniczący/
Edyta Podrazik	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 631/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 1 poz 7; art. 23 ust. 1, art. 2 pkt 2 i 7 lit. a, art. 19 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 24 ust. 1; Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 163; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Kierownik Zespołu ds. Realizacji Funduszu Alimentacyjnego i Pomocy Materialnej [...] (ZdsRFAM [...]) z up. Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] 2009 r. przyznał E. G. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 400 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. dla córki M. K..

Na skutek informacji od komornika sądowego z dnia 6 sierpnia 2010 r. o skutecznej w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucji alimentów należnych od R. K. , a przyznanych dla M. K. Kierownik ZdsRFAM [...] w dniu [...] 2010 r. zablokował z datą od 1 sierpnia do 30 września 2010 r. wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych ww decyzją. Następnie w dniu 16 sierpnia 2010 r. zawiadomił E. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2009 r. przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K..

W następstwie przeprowadzonego postępowania Kierownik ZdsRFAM [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2009 r. W tej decyzji organ stwierdził, iż komornik sądowy potwierdził, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych na rzecz M. K. od zobowiązanego R. K. jest skuteczna od maja 2010 r. W związku z tym organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa je umorzył.

W tym samym dniu organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K..

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Kierownik ZdsRFAM [...] z up. Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 12 ust. 1, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 7 lit. a, art. 2 ust. 2, art. 23 ust. 5, 6 i 7 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 kpa ustala, że kwota 1200 zł pobrana przez E. G. świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K. w okresie od 1 maja do 31 lipca 2010 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdza, że egzekucja świadczenia alimentacyjnego wobec dłużnika R. K. jest skuteczna od maja 2010 r. Stosownie zaś do przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej: upouda) świadczenia pieniężne wypłacane są w przypadku bezskuteczności egzekucji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 upouda bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (...). Mając na względzie powyższe przepisy oraz okoliczności sprawy organ uznał, że od 1 maja 2010 r. ustało E. G. prawo do otrzymywania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K.. Z materiału dowodowego wynika zaś, że świadczenie to było wypłacane do 31 lipca 2010 r. Organ zaznaczył, ze stosownie do art. 2 pkt 7 lit. a upouda nienależnie pobrane świadczenia to świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Wspomniano, że z treści wniosku wynika, że E. G. potwierdziła podpisem, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego, jak i o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do jego otrzymania.

Reasumując organ stwierdził, że kwota 1200 zł wypłacona stronie tytułem świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K. w okresie od 1 maja do 31 lipca 2010 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

E. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji z [...] 2011 r. Podniosła, iż komornik sądowy nie poinformował jej o skuteczności egzekucji wobec R. K., nie przekazywał też jej żadnych kwot od dłużnika pochodzących, lecz przesyłał je na konto P. Centrum Świadczeń aż do końca okresu rozliczeniowego, czyli października 2010 r. Odwołująca się podała, że nie wiedziała o skuteczności egzekucji, dowiedziała się o tym od komornika dopiero w sierpniu 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na skutek rozpoznania odwołania E. G. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skoro egzekucja świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dłużnika R. K. stała się skuteczna od maja 2010 r. , kiedy to wpływy z zakładu pracy dłużnika pokryły bieżącą ratę świadczeń alimentacyjnych, to należało uznać pobrane za okres od 1 maja do 31 lipca 2010 r. świadczenia za nienależnie pobrane. Organ odwoławczy zaznaczył, że za okres od 1 sierpnia do 30 września 2010 r. organ I instancji zablokował wypłatę świadczeń na rzecz M. K.. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 2 pkt. 7 lit. a) upouda zaistniała okoliczność uzasadniająca ustanie prawa do wypłaty na rzecz uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem do wypłaty jest m.in. bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych, a od maja 2010 r. egzekucja na rzecz M. K. stała się skuteczna, to w myśl art. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a) oraz art. 23 upouda należało uznać, że świadczenie w kwocie 1200 zł pobrane w okresie od 1 maja do 31 lipca 2010 r. przez E. G. było pobrane nienależnie i podlega zwrotowi.

E. G. wniosła skargę na powyższą decyzje Kolegium, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm., dalej: upouda).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 upouda osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W art. 2 pkt 7 upouda ustawodawca zdefiniował pojęcie "nienależnie pobranych świadczeń". W myśl tegoż przepisu nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia z funduszu alimentacyjnego:

a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,

b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,

c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,

d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty,

e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zaznaczyć należy, iż regulacje art. 2 pkt 7 upouda mają szczególny walor, gdyż pomimo zamieszczenia ich pośród definicji legalnych, w istocie stanowią immanentna część unormowań z zakresu postępowania w sprawach zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Świadczenie, które odpowiada definicji nienależności powinno być zwrócone przez zobowiązanego do organu, który je bezprawnie wypłacił. Należy przy tym podkreślić, że podstawą zwrotu jest nie tylko samo "nieprzysługiwanie" przyznanego i wypłaconego omyłkowo świadczenia, ale na organ nałożono, przynajmniej co do zasady, obowiązek wykazania, że do nieuprawnionej wypłaty doszło wskutek naruszeń prawa, jakich świadomie dopuściła się osoba pobierająca świadczenia. Wymieniona m.in. art. 2 pkt 7 lit. a) upouda podstawa zwrotu wymaga, aby w postępowaniu tym organ wykazał winę adresata decyzji o przyznaniu świadczenia. Działanie to może przyjmować postać działania i polegać na aktywnym, nielegalnym wprowadzeniu organu w błąd albo też postać zaniechania i polegać na dopuszczeniu do pobrania świadczenia wskutek niepowiadomienia organu o podstawach do zaprzestania zainicjowania już wypłat (art. 19 ust. 1 upouda). W tym miejscu należy stwierdzić, że nie każda konkluzja organu co do tego, że wystąpiły w przeszłości fakty wywołujące ustanie lub wstrzymanie wypłat świadczenia, daje podstawę do objęcia go obowiązkiem zwrotu. A tak właśnie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie. Zważyć trzeba, że normę zawartą w art. 2 pkt 7 lit. a) upouda, która stała się podstawą stwierdzenie nienależnego pobrania świadczenia przez skarżącą, należy odczytywać łącznie z pozostałymi unormowaniami ustawy, które współdecydują, które świadczenia organ obowiązany był wypłacić, które powinien być zachować poprzez wzruszenie decyzji o przyznaniu świadczenia (art. 163 kpa) lub wstrzymanie wypłaty świadczenia.

Istotne znaczenie dla podstawy zwrotu objętej tym przepisem jest treść art. 19 ust. 1 upouda, gdzie sformułowano adresowany do świadczeniobiorcy nakaz niezwłocznego powiadamiania organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utracie dochodu oraz o wszelkich innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Trzeba zauważyć, że wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma również kwestia egzekucji należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Podstawowym bowiem warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji (art. 3 ust. 1 upouda), która została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 upouda. Ponadto w art. 24 ust. 1 upouda przewiduje się, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli (...), egzekucja stała się skuteczna (...) albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, iż ustawodawca nie przewiduje, by skuteczność egzekucji stała się podstawą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, lecz jest ona przesłanką do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie oznacza zaś jeszcze, że organ uprawniony jest stwierdzić, że świadczenie wypłacone na podstawie tej zmienionej lub uchylonej decyzji zostało pobrane nienależnie. O tym, czy świadczenie zostało pobrane nienależnie decyduje ustalenie, czy została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 2 pkt 7 upouda, a ponadto stwierdzenie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że w tym pobraniu świadczeń jako nienależnego brała udział wola strony (która z naruszeniem prawa przemilczała fakty, jakich skutki prawne były jej znane).

Konkludując stwierdzić należy, co umknęło organom I i II instancji, że nie można orzekać o zwrocie, nie zbadawszy uprzednio udziału winy strony w braku powiadomienia o zdarzeniach, które skutkują ustaniem bądź wstrzymaniem świadczenia. Skoro ustawodawca przyjął założenie, że wszystkie, zarówno wprost wymienione w art. 19 ust. 1 upouda, jak i w nim niewymienione przesłanki ustania uprawnienia powinny być komunikowane bezzwłocznie organowi, to tym samym przyjął, że strona powinna posiadać rzetelną wiedzę o katalogu tych faktów, dostarczoną przez organ w toku postępowania. Na gruncie prawa publicznego nie obowiązuje zasada, zgodnie z którą nieznajomość prawa szkodzi; przeciwnie obowiązuje zasada nakazująca organowi administracji publicznej najpierw zadbać o należyty stan świadomości prawnej strony, a dopiero po wypełnieniu tego obowiązku – nakładać na niesumiennych świadczeniobiorców ciężary, które ustawodawca związał z nieprawidłowym sposobem wykonywania prawa do świadczenia (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65-69).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a), art. 2 pkt 2 oraz art. 19 ust. 1 upouda.

Po pierwsze organy przyjęły, iż wystarczające dla stwierdzenia, że skarżąca pobrała jako nienależne świadczenie alimentacyjne za okres od 1 maja do 31 lipca 2010 r. było ustalenie (w oparciu o informacje uzyskane od komornika sądowego), że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika R. K. stała się skuteczna od maja 2010 r. i od tej daty miesięczne potrącenia zaspokajają bieżące raty alimentów przyznanych M. K..

Organy pominęły dwie zasadnicze kwestie.

Po pierwsze nie ustaliły, czy skarżąca w postępowaniu o przyznanie jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego została należycie pouczona, że skuteczna egzekucja należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych stanowi okoliczność, o której powinna niezwłocznie powiadomić organ. Wystarczy wskazać, że w decyzji z dnia [...] 2010 r. przyznającej świadczenie alimentacyjne na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010r. organ I instancji nie zawarł wyczerpującego pouczenia odnoszącego się do tej kwestii. Ograniczył się jedynie do ogólnego pouczenia i zacytował przepis art. 19 ust. 1 upouda (k. 17 akt adm. I inst.), z którego nie wynika, że skuteczności egzekucji należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych jest podstawą do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pieniężne z funduszu alimentacyjnego (art. 24 ust. 1 upouda). Również takiego pouczenia zabrakło w formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wprawdzie wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna, ale jednocześnie nie pouczył strony, że o skuteczności egzekucji należy powiadomić organ i dlaczego (k. 5 akt adm. I inst.).

Po wtóre organy nie wzięły pod uwagę istotnej przesłanki, a mianowicie, czy skarżąca wiedziała (a jeśli tak od kiedy) o tym, że od maja 2010 r. R. K. reguluje należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych ciążących na nim wobec M. K.. Wskazać należy, iż w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. Komornik sądowy E. G. wyjaśniła, że "w związku z okolicznością, iż wierzycielka otrzymywania kwotę alimentów bieżących z [...] (chodzi o świadczenia alimentacyjne), wyegzekwowane kwoty w dalszych miesiącach przekazywane były zgodnie z ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na rzecz [...]". Poinformował też, że: "od miesiąca października 2010 r. wierzycielka otrzymuje pełną ratę bieżącą; pozostała kwota uzyskana z potrącenia dłużnika przekazywana jest częściowo na rzecz zaległości w funduszu alimentacyjnym, a częściowo na pokrycie kosztów egzekucyjnych" (k. 44 akt adm. I inst.). Jednocześnie skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze wyraźnie wskazała, że: "nie wiedziała, że egzekucja jest skuteczna, bo Komorniki powiadomił ją o tym dopiero w sierpniu" (2010 r.).

W ocenie Sądu pomimo, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - do skutecznej egzekucji należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, to organy nie wykazały, że skarżąca pobrała świadczenie za okres od 1 maja do 31 lipca 2010 r. w sposób nienależny. Podkreślenia wymaga, że od nienależnie pobranego świadczenia, przy którym – co powyżej wyjaśniono – istotną przesłanką jest zawinienie świadczeniobiorcy, należy odróżnić nienależne wypłacenie świadczenia, które polega na wypłaceniu świadczenia osobie, której świadczenie to obiektywnie - z uwagi na brak lub utratę jednej z konstytutywnych przesłanek uzyskania świadczenia - nie należało się. Samo bowiem "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., II SA/Po 478/10, Lex nr 754434).

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną niniejszej sprawy.

Sąd na podstawie art. 152 powołanej w zdaniu poprzednim ustawy orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.

.