Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 341/16 w sprawie ze skargi S. na decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 39/17

UZASADNIENIE

Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Gorzowie

Wielkopolskim, powołując się na przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17

ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. nr 1 (dalej decyzja z

14 stycznia 2016 r.) znak: [...] odmówił

Stowarzyszeniu S.

udostępnienia informacji publicznej o sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział

Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w latach 2014-2015 nieruchomościach,

powołując się na okoliczność nie wykazania się przez wnioskodawcę istnieniem

szczególnie istotnego interesu społecznego w sytuacji, gdy żądana przez niego

informacja miała charakter informacji przetworzonej. W tym zakresie zaś organ

powołał się na treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie

sprawy wskazując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej.

W jego ocenie selekcja dokumentów, protokołów i ich analiza są zwykłymi

czynnościami, które nie pozwalają na zakwalifikowanie żądanej informacji, jako

"przetworzonej". Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy strona nie wykazała interesu

publicznego, obowiązkiem organu było zbadanie tej kwestii we własnym zakresie,

czego organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie uczynił.

Decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...]

Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Gorzowie Wlkp.,

powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2

ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. w zw. z art. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4

ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135) odmówił

Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej podania danych

osobowych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział Terenowy

Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. w latach 2014-2015

nieruchomości.

W ocenie organu odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie

uzasadniona jest ochroną prawa do prywatności kontrahentów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na

decyzję z dnia 17 lutego 2016 r. wniosło Stowarzyszenie S.

1

I. OSK 39/17

. W uzasadnieniu, Stowarzyszenie wskazało, że Agencja

uzasadniając swoją odmowną decyzję powołała się na ochronę danych osobowych,

którą gwarantuje art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Jednakże pominęła w

tym zakresie zapis art. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym przetwarzanie danych

osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której

dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą.

Zdaniem skarżącego wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna, opiera się

jedynie na ogólnikowym powołaniu się na ochronę prywatności, co w jego ocenie nie

może być uznane za wystarczające w szczególności, iż wniosek dotyczy

rozporządzenia mieniem publicznym.

Stowarzyszenie podkreśliło, że w doktrynie wskazuje się, że każdy kontrahent

władzy publicznej otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych jest

osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2

zd.2 u.d.i.p. W sprawie, która jest przedmiotem rzeczonego sporu, chodzi o

udostępnienie przez organ danych nabywców/dzierżawców działek, z którymi ANR

zawarła umowy. Stowarzyszenie podkreśliło, że udostępnienie imion i nazwisk, nie

będzie stanowić ograniczenia, co do korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

tych osób (art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie naruszy prawa do

prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący podkreślił także zasadę jawności i

transparentności dysponowania środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko

zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając

zaskarżoną decyzję wskazał, iż Agencja gospodaruje majątkiem publicznym a

dokonywane czynności prawne - są (powinny być) kwalifikowane, jako umowy

ekwiwalentne. Nie ma znaczenia to, czy świadczenie uzyskane przez podmiot

gospodarujący mieniem publicznym jest rzeczowe czy też pieniężne. Tak też

sytuację takie kwalifikuje judykatura przyjmując, że informację publiczną stanowią w

szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem

publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego

majątku (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12; wyroki WSA w

Kielcach z 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Ke 14/08; WSA w Opolu z 30 września 2010 r.,

II. SAB/Op 12/10, WSA w Poznaniu z 11 października 2012 r.). Dodatkowo kwestie

dotyczące ochrony interesów gospodarczych Agencji oraz procedury przetargowej

2

I OSK 39/17

nie zostały, podobnie jak rozważania dotyczące charakterystyki umów łączących ten

podmiot z kontrahentami, zawarte w uzasadnianiu decyzji. Wskazuje to na

uchybienia przepisom postępowania, dotyczące naruszenia zasad wynikających z

art. 9, 11 oraz wady konstrukcyjne uzasadnienia - art. 107 § 3 Kpa. Dla zachowania

poufności informacji nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego

informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają

charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany

zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Przedsiębiorca powołujący się na

ochronę musi wykazać, że ujawnianie informacji obiektywnie mogłoby negatywnie

wpłynąć na jego sytuację (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK

2112/13). Art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885) wynika zasada jawności gospodarowania

środkami publicznymi (zasada transparentności). Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika

zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w

umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten

przewiduje bowiem, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu

na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora

finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest

realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za

niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych,

organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w

rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których

przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w

przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja

stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes

publiczny lub ważny interes państwa.

Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału

Terenowego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając naruszenie przepisów prawa

materialnego tj. art. 5 ust 2 ustawy z dnia 9 września 2001 r. o dostępie do informacji

publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. o ochronie danych odosobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 922)

przez uznanie, że dane dzierżawców i nabywców gruntów rolnych nie podlegają

wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób i mogą być udostępniane, w przypadku

gdy z norm konstytucyjnych wynika, że obowiązek udostępniania danych osobowych

3

I OSK 39/17

nie jest absolutny i podlega ograniczeniu o którym mowa w tym przepisie prawa, ze

względu na prywatność osoby fizycznej, w których mieści się imię i nazwisko.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej

przez S. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego

orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718

ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w

granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2

powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z

tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był

granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny

wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze

wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować

zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora

skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub

przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i

precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna

interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego

wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd

pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 5 ust 2

u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych odosobowych.

4

I OSK 39/17

Istota zarzutu podanego w skardze kasacyjnej sprowadza się do

zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie zaaprobował

stwierdzenia organu, iż odmowa udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej

podania danych osobowych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych przez

Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. w latach 2014-

2015 nieruchomości uzasadniona jest ochroną prawa do prywatności kontrahentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę na treść

art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej

ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb

dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2

ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy

przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane

osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2

ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek

operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie,

przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a

zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie

danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu

danych osobowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo

do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej

ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to

niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z

przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem

zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o

ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne

według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa

do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji

publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze

względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec

prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.

Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji

w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych

5

I OSK 39/17

osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane

osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących

funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji

ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a

dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej

należałoby traktować jako regulację szczególną.

W ustalaniu relacji pomiędzy obiema wyżej wskazanymi ustawami w kontekście

zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej uwagę należy zwrócić na treść art. 5

ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu, prawo do

informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w

przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic

ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub

tajemnicę przedsiębiorcy.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji

publicznej należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym

mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na

określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów

gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego

interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji

publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący

uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji

wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje

ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do

informacji publicznej wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną

informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze

względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające

ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym

katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne

kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. W konsekwencji "informacje

niejawne", "inne tajemnice ustawowo chronione", "prywatność osoby fizycznej" i

6

I OSK 39/17

"tajemnica przedsiębiorcy" nie powinny być traktowane na gruncie ustawy o dostępie

do informacji publicznej jako pojęcia pokrywające się lub zazębiające treściowo.

Nie ma podstaw aby przyjmować, że przepisy ustawy o ochronie danych

osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do

informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź

odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

"obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje

się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w

tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych

ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji

publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też

takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu

do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej"

(wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby

fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną

konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca

ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia

prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo

określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego

podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja

prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego"

rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w

oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako

interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra

własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą

publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący

spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w

zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK

765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu

Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370).

Celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu

art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr

198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX

7

I OSK 39/17

nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego,

rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane

osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do

zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić

bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer

identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy

fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie

ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi

osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada

2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK

1365/06, LEX nr 453453).

W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka

jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o

udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób stanowiąc tym samym w

konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem

publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi. Trybunał

Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą

informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego

człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu

sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną

wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie

podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na

udostępnienie informacji" (wyrok TK z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A

2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do

ustawodawcy, przy czym - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - "ograniczenia w

zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko

w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego

bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i

moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą

naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby

fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą

być interpretowane rozszerzająco.

8

I OSK 39/17

Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej,

co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy

poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych.

Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia

wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej,

ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej",

jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym

zaakceptował - gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji

publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę

prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy

analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim

odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację

treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie bez

definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie

uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej

nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji

publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o

osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w

tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba

fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie

akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji

o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły - zobowiązywanie do ich

ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z

dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu

ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań

ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych

(art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei,

że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie

danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby,

której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą.

Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na

dobro publiczne" koresponduje - gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z

9

I OSK 39/17

treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi

uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że

również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie

nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie

ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając to, że prawo do

prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu

do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko

do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia

2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna

zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do

informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca

udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997

r. o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane

osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki

legalizującej ich udostępnienie. (...) Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek,

wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie

danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do

wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie

danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z

przepisu prawa.

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega

ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi

informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem

tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek,

gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Należy zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka

ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana

przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie

pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przez pryzmat pojęcia

"innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do

informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

10

I OSK 39/17

nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych

osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby

fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej

sferze należy - gdy chodzi o ustawę o dostępie do informacji publicznej - określać

na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można

znaleźć żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, że ustawodawca określając

enumeratywnie w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjątki

ograniczające publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej i wiążąc

z tak określonymi poszczególnymi wyjątkami inne dodatkowe unormowania,

wprowadził regulacje pokrywające się zakresowo i przyjął, że ochrona danych

osobowych mieści się zarówno w zakresie pojęcia "innych tajemnic ustawowo

chronionych", jak i w zakresie "prywatności osoby fizycznej. Wnioskowi takiemu

przeczą rezultaty wyżej przeprowadzonej wykładni językowej, celowościowej i

systemowej art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do

informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr

78, poz. 483, z późn. zm.), a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 2, art. 23

ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Dochodząc do wyżej wskazanej konkluzji Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył i

zastosował powyższe przepisy, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut

naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym

mniejszą sprawę Sąd I instancji błędnie zastosował dyspozycję art. 5 ust 2 ustawy o

dostępie do informacji publicznej, pomijając obowiązywanie art. 1 ust. 1 ustawy o

ochronie danych osobowych. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu

uznające, że dane kontrahentów jednostek sektora publicznego nie podlegają

udostępnieniu i mogą być wyłączone poprzez powołanie się na ochronę prywatności.

W skardze kasacyjnej organ zasadnie podniósł, iż przewołane orzeczenia przez

Sądu I instancji nie miały zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W przywołanych orzeczeniach Sądy stwierdziły, że ujawnienie imion i nazwisk osób,

zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego, nie

narusza prawa do prywatności tych osób. Orzeczenia dotyczyły bowiem stanu

faktycznego, w którym badana była sytuacja osób, które zawierały umowy na

świadczenia określonych usług i czerpały z tego tytułu korzyści majątkowe. Należy

11

I OSK 39/17

stwierdzić, że świadczone usługi publiczne powodują, iż wchodzą one faktycznie do

sfery działalności publicznej tej osoby i dotyczą sytuacji o której mowa w art. 5 ust.2

zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma znaczenia czy funkcje

publiczne są wykonywane na podstawie umowy o pracę czy też umowy

cywilnoprawnej. Z treści tych orzeczeń można wyartykułować dominujący pogląd, o

konieczności udostępniania informacji publicznej dotyczących danych osobowych

stron umów cywilnoprawnych, otrzymującą zapłatę ze środków publicznych.

Skarżący kasacyjnie zasadnie wskazał, że kontrahenci organu nie uzyskują

korzyści majątkowych ze środków publicznych, bowiem to organ uzyskuje określone

korzyści od osób wydzierżawiających bądź też nabywających określone

nieruchomości, na podstawie stosunków cywilnoprawnych. Wskazane wyżej

działania nie wchodzą do sfery działalności publicznej osób zawierających umowy

cywilnoprawne, lecz mieszczą się w ich sferze prywatnej, do tej kategorii osób nie

znajdzie zastosowanie art. 5 ust.2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione

podstawy dotyczące naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny

miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu

o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a

Podstawie '

12