Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1469/20 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr DOA.7110.331.2019.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1469/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 12 czerwca 2020 r., znak DOA.7110.331.2019.MMS, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB w/w decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T.K., od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 czerwca 2019 r., nr 554/OPON/2019, utrzymał tę decyzję w mocy. W wyroku wskazano, że ww. decyzją Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia – na wniosek T.K. – nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 21 października 2015 r., nr 1326/2015, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. sp. z o.o. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obr. [...] w K. (zmienionej decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 18 października 2016 r., nr 1809/2016, znak: ARB.6740.510.2015.MP). W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji GINB. Według organu centralnego analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty z 21 października 2015 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w uchwale Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r, nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] - etap I (MPZP). Podano, że działki inwestycyjne o nr ew. [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], tj. na terenie zabudowy usługowej. Przytaczając treść § 27 ust. 1 oraz § 39 ust. 2 pkt 1 i 6 MPZP organ centralny stwierdził, że budynek projektowany był jako obiekt usługowy. Wymagana liczba miejsc postojowych dla 195,12 m² powierzchni użytkowej przeznaczonej na usługi komercyjne to 6 miejsc postojowych, zaś wymagana liczba miejsc postojowych dla 447,07 m² powierzchni użytkowej dla usług o charakterze świadczeń usług fizycznych i prawnych na rzecz innych osób, to 5 miejsc postojowych. Łącznie wymagana liczba miejsc postojowych wynosi 11, zaprojektowano zaś ich 17, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych, wzdłuż ulicy B. w [...], zgodnie z pismem z 2 września 2015 r., nr DG.7021.118A. 2015.JZ Urzędu Miasta i Gminy [...].

2.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1469/20 wyjaśniono, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002) ustala wymogi dotyczące odległości budynku na działce budowlanej od granicy z działką budowlaną. Działki o nr ew. [...] i [...] są zaś działkami drogowymi, stąd w odniesieniu do nich nie obowiązują wymogi określone w tym przepisie. Odnosząc się do usytuowania spornego obiektu w granicy z działką o nr ewid. [...] argumentowano, że biorąc pod uwagę wielkość i cechy geometryczne tej działki (szerokość ok. 2-3 m) także nie sposób uznać jej za działkę budowlaną, o której mowa w § 12 ust. 1 rozp. MI 2002. W tym kontekście zauważono, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisy ww. rozporządzenia nie zawierały definicji legalnej pojęcia "działka budowlana", aktualnie rozp. MI 2002 w § 3 pkt 1a stanowi, że działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przywołana definicja legalna jest tożsama z definicją legalną "działki budowlanej" zawartą w obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm.). Z tych samych powodów uznano, że działka o nr ewid. [...] (szerokość ok 5,5 m), w granicy której zaprojektowano sporny budynek usługowy nie może zostać uznana za działkę budowlaną.

2.3. W wyroku przywołano dalej, iż GINB stwierdził, że fragment budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi (dwa od strony południowej i jeden od strony zachodniej) został odsunięty od granicy działki o nr ewid. [...] o ok. 4 m tak, że dostęp do budynku jest możliwy od strony działki drogowej o nr ewid. [...]. Dodatkowo od strony południowej zaprojektowano dwa inne wejścia do budynku. Takie usytuowanie otworów drzwiowych, w ocenie GINB, nie narusza prawa własności odwołującej się.

2.4. Sąd wojewódzki wskazując dalej na ustalenia GINB przywołał jego stanowisko, zgodnie z którym dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 uPb, obejmuje bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w tym artykule ma charakter jedynie przykładowy. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m. in. uPb. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. GINB przyjął więc, że skoro planowana inwestycja nie narusza rażąco przepisów, w tym § 12 ust. 1 rozp. MI 2002, to zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 uPb nie zasługiwał na uwzględnienie.

2.5. Dalej w wyroku przywołano, że inwestor dla obsługi spornej inwestycji wyznaczył 17 ogólnodostępnych miejsc postojowych w przestrzenni drogi gminnej - ulicy [...]. W piśmie z 25 sierpnia 2015 r. Urząd Miasta i Gminy [...] wskazał, że "w pasie drogowym ul. [...] w [...], na odcinku stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...] znajduje się 34 oznakowanych publicznych miejsc parkingowych, z których może korzystać każdy, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych i innych przepisach prawa". Ponadto w piśmie z 2 września 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] oświadczył: "wyrażam zgodę na bilansowanie miejsc drogi gminnej - ulicy [...] w [...]". W toku postępowania odwoławczego powstały wątpliwości co do zakresu projektowanych robót budowlanych w zakresie miejsc postojowych, bowiem na zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 21 października 2015 r., projekcie zagospodarowania terenu na działce o nr ewid. [...] wyrysowano 15 zwymiarowanych miejsc postojowych oraz określono ich odległości względem sąsiednich działek. Wyrysowanych na działce o nr ewid. [...] miejsc postojowych nie wskazano w części opisowej projektu budowlanego z 2015 r. Z uwagi na to GINB zwrócił się do projektanta o wyjaśnienie powyższych wątpliwości, który drogą e-odpowiedział: "sprawa miejsc postojowych na działce [...] była poruszana w postępowaniu na etapie Starostwa Powiatowego. Miejsca te nie są przeznaczone do realizacji w tym projekcie. Pierwotnie miejsca postojowe były zaprojektowane na działce [...], jednak to rozwiązanie nie otrzymało akceptacji Wydziału Architektury. Ostatecznie miejsca postojowe zostały zaprojektowane w pasie drogowym ul. [...], na co zezwala plan miejscowy. Miejsca postojowe przewidziane do obsługi inwestycji zostały ponumerowane, a ich niezbędna ilość została wykazana w opisie technicznym. Dodatkowo w projekcie budowlanym jest załączona zgoda Burmistrza wraz z załącznikiem graficznym na lokalizację wymaganej ilości miejsc postojowych w pasie drogowym". GINB stwierdził zatem, że na działce o nr ew. [...] nie zaprojektowano żadnych miejsc postojowych. Zaznaczono także, że śmietnik został zaprojektowany w odległości ok 11 m od granicy działki o nr ew. [...], 3 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 10 m od projektowanego obiektu. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w odległości 10 m od projektowanego śmietnika znajdowały się okna i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wobec tego śmietnika nie zaprojektowano w ostrej granicy z działką o nr ew. [...].

2.6. Sąd przytoczył konkluzję decyzji GINB, w której wskazano, że skoro nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty Piaseczyńskiego naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania i nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, a ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa, to należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 26 czerwca 2019 r.

3.1. W skardze na w/w decyzję GINB T.K. wniosła o jej uchylenie, jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, zarzucając naruszenie:

1) art. 35 ust 1 pkt 2 uPb, poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany objęty decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 21 października 2015 r., jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym szczególności przepisami rozp. MI 2002;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, poprzez pominięcie ochrony interesów skarżącej właściciela działki, której interes został naruszony poprzez wybudowanie inwestycji w ostrej granicy z działką skarżącej na rzecz ochrony podmiotu silniejszego, jakim jest deweloper;

3) § 12 rozp. MI 2002, poprzez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi od strony południowej i zachodniej, jak również zaprojektowanie i wykonanie wyjścia z wybudowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej poprzez błędne zastosowanie;

4) § 18 rozp. MI 2002, poprzez brak zapewnienia miejsc postojowych na działce inwestora oraz błędne przyjęcie, że bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyłącznie w przestrzeni dróg publicznych, ze szkodą dla mieszkańców i innych osób jest zgodnie z treścią § 18 rozp. MI 2002;

5) § 23 rozp. MI 2002 poprzez niezachowanie odległości od działki sąsiedniej i zaprojektowanie w części opisowej projektu śmietnika w ostrej granicy z działką skarżącej, tj. z działką o nr ew. [...], co stanowi nie zgodność z częścią graficzną projektu i "poddaje w wątpliwość" rzeczywiste umiejscowienie planowanego śmietnika;

6) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności uPb wraz z obowiązującymi warunkami technicznymi wymaganymi przepisami prawa;

7) art. 7 oraz art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym w szczególności dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie nie tylko interes jednej strony, ale również słuszny interes zwykłego obywatela, jako podmiotu słabszego w toczącym się postępowaniu, tym samym działając w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; tymczasem zgodnie z uzasadnieniem decyzji organ w szczególności dba o interes inwestora/przedsiębiorcy nie zważając na interes jednostki, jednocześnie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy sprzecznym z zasadą prawdy materialnej oraz naruszeniem słusznego interesu obywateli.

3.2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

4.2. W motywach rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął, że przedstawione przez organ uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek nakazujących stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji, w tym zwłaszcza uznania aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo, jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury. Według sądu wojewódzkiego dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy są poprawne.

4.3. Zdaniem sądu a quo zezwolona budowa nie naruszała w żaden sposób możliwości potencjalnego zagospodarowania działki we współwłasności skarżącej nr ewid. [...], gdyż skarżąca na takiej nieruchomości nie mogłaby i tak wybudować żadnego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a oraz b ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Realizacja przedmiotowej inwestycji natomiast w żaden sposób nie uniemożliwiła skarżącej posadowienie na gruncie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c uPb - obiektu małej architektury. Tym samym, w ocenie sądu pierwszej instancji nie zostało naruszone ani ograniczone prawo własności (współwłasności) skarżącej do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], przysługujące jej z mocy art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.). Co więcej, udzielenie źródłowego pozwolenia na budowę w żaden sposób nie zostało dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt. 9 uPb.

4.4. Nie budziło wątpliwości sądu pierwszej instancji, że skoro działka nr ewid. [...] nie była (i nadal nie jest) działką budowlaną, to już z tego faktu płynie wniosek, że udzielenie pozwolenia na budowę nie mogło być dokonane z nieposzanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącej. WSA w Warszawie wiedząc, że skarżąca jest współwłaścicielką również innej nieruchomości, graniczącej z działką budowlaną, na której zezwolono na budowę, uznał ponadto, że również w wypadku działki nr ewid. [...] decyzja Starosty Piaseczyńskiego z 21 października 2015 r. nie naruszała prawa. Granica działki nr ewid. [...] położona jest bowiem w odległości 23 m od zamierzenia budowlanego, objętego ww. decyzją. Taka odległość, wielokrotnie przekraczająca odległość nakazaną § 12 rozp. MI 2002 powoduje, że skarżąca (w ramach zakreślonych współwłasnością gruntu) może również wybudować obiekt budowlany adekwatny do ustaleń prawa miejscowego, do powierzchni tej działki ([...] ha) i warunków technicznych z tą wielkością związanych.

4.5. Dokonując dalszej oceny zaskarżonej decyzji sąd wojewódzki zauważył, że GINB wyjaśnił kwestię zaprojektowania wyjścia z budynku wprost na działkę nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej w swej decyzji. Wskazał, że z rzutu parteru wynika, że fragment budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi (2 od strony południowej i 1 od strony zachodniej) został odsunięty od granicy działki o nr ew. [...] o ok. 4 m tak, że dostęp do budynku jest możliwy od strony działki drogowej o nr ew. [...]. Dodatkowo wskazać należy, że od strony południowej zaprojektowano dwa inne wejścia do budynku.

4.6. Dalej w wyroku podano, że zgodnie z MPZP, dla obszaru [...], na którym znajduje się działka objęta pozwoleniem na budowę i działek, których współwłaścicielką jest skarżąca (nr ewid. [...] i [...]), ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej na 800 m² (§ 27 ust. 3 planu). Dlatego też działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...], nie mogłyby być uznane za budowlane, gdyż są zbyt małe i byłoby to sprzeczne z prawem miejscowym. Skoro pozostałe działki, z którymi graniczy inwestycja objęta udzielonym pozwoleniem są działkami drogowymi, to – zdaniem sądu pierwszej instancji – również w tym wypadku art. 12 rozp. MI 2002 zastosowania mieć nie mógł.

4.7. Sąd pierwszej instancji skonstatował zatem, że w sprawie nie został naruszony przez Starostę Piaseczyńskiego art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 5, 12, 18, 2 rozp. MI 2002, a więc nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T.K., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzuca się naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, podczas gdy kwestionowana decyzja GINB wydana została z naruszeniem:

- art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego objęty decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 21 października 2015 r. jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami uPb oraz rozp. MI 2002;

- § 12 rozp. MI 2002 poprzez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi, jak również zaprojektowanie i wykonanie wyjścia z wybudowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka [...] nie jest działką budowlaną, zatem § 12 rozp. MI 2002 nie będzie miał zastosowania, a dostęp do budynku jest możliwy od strony działki drogowej o nr ew. [...], podczas gdy wejście do budynku od strony ulicy Warszawskiej zostało zaprojektowane wprost na działkę [...] (działkę skarżącej);

- art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w związku z art. 140 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na budowę nie mogło być dokonane z nieposzanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącej z uwagi na przyjęcie, że działka [...] stanowiąca własność skarżącej nie jest działką budowlaną, podczas gdy zaprojektowanie budynku inwestora w ostrej granicy z działką o nr ew. [...], a przede wszystkim z zaprojektowanym wejściem wprost na działkę [...] narusza interes skarżącej poprzez naruszenie jej prawa własności i pobawienie możliwości jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem.

5.3. W oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 Ppsa, skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, podczas gdy kwestionowana decyzja GINB wydana została z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy decyzja Starosty Piaseczyńskiego z 21 października 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności uPb w zakresie art. 35, art. 5 ust. 1 pkt 9, a także przepisów wykonawczych, tj. rozp. MI 2002, a przede wszystkim z naruszeniem przepisów w zakresie prawa własności, tj. art. 140 K.c.;

- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., tj. z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez powielenie twierdzeń GINB w zakresie odległości zaprojektowanego wejścia do budynku, tj. przyjęcie odległości ok. 4 m do granicy działki [...], podczas gdy z rzutu parteru rys. nr [...] odległość wejścia do budynku od granicy działki [...] została zaprojektowana w odległości 1 m z wejściem wprost na działkę [...], a także poprzez niewyjaśnienie wszystkich dla sprawy istotnych okoliczności faktycznych, w tym w szczególności istniejących rozbieżności pomiędzy treścią opisową projektu budowlanego, a jego częścią graficzną.

5.4. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1469/20 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 Ppsa. Skarżąca kasacyjnie rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej podstawy podkreśla, że stanowisko zarówno organu, jak i sądu pierwszej instancji, jest nie do przyjęcia, bowiem nie powinno mieć znaczenia czy sąsiedzka działka jest budowlana czy nie. Nawet jeśli działka w sąsiedztwie jest objęta zakazem budowy lub jej wielkość uniemożliwia jakiekolwiek inwestycje wciąż należy stosować do niej przepisy prawa budowlanego, w tym również przepisy wykonawcze.

5.5. W piśmie procesowym z 13 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na której wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy.

6.2. Przywołanie w pkt 1. skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa jako wzorca kontroli zaskarżonego wyroku jest formalnie nieskuteczne, skoro fachowy pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną nie dostrzegł, że dzieli się on na litery (a, b i c). Sąd Naczelny nie może domyślać się intencji strony i wyręczać ją w prawidłowym pod względem formalnym sformułowaniu podstaw kasacyjnych. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa nie poddaje się kontroli.

6.3. Przepis art. 151 Ppsa nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, skoro ma on charakter ogólny i wynikowy, określający wyłącznie treść wyroku sądu administracyjnego, który dochodząc do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, oddala ją odpowiednio w całości lub w części. Naruszyłby ten przepis sąd, który wpierw dochodząc do wniosku, że skarga jest uzasadniona, mimo to ją oddalił. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, tym samym skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa będzie uzależniona od skuteczności innych zarzutów kasacyjnych, skoro w tej sprawie orzekający sąd wojewódzki skargę właśnie na tej podstawie oddalił skargę.

6.4. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. W skardze kasacyjnej zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony, czym uchybiono nakazowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała ponadto, z jakiego względu sąd pierwszej instancji miałby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jaka wada ciężka z art. 156 § 1 K.p.a. wystąpiła w tej decyzji GINB, a której to wady sąd pierwszej instancji miałby nie dostrzec.

6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., gdy idzie o błędne powielenie stanu faktycznego sprawy w zakresie odległości zaprojektowanego wejścia do budynku. Wbrew wywodowi skarżącej kasacyjnie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie dopuścił się naruszenia tych przepisów K.p.a., gdy idzie o ocenę rozwiązań projektowych budynku w aspekcie cofnięcia ściany w rzucie parteru, co finalnie skutkowało przyjęciem odległości od wejścia do budynku do granicy działki skarżącej nr [...] na 4 m. Sąd a quo w tej kwestii wyłącznie zacytował stanowisko GINB.

6.6. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenia prawa materialnego, nie poddaje się zarzut naruszenia § 12 rozp. MI 2002. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wskazany § 12 rozp. MI 2002 w dacie wydania źródłowej decyzji Starosty Piaseczyńskiego składał się z siedmiu ustępów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera precyzyjnego uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 2[...]1, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

6.7. Zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Przepisu art. 138 § 2 K.p.a. GINB nie stosował, w skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, jaki to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

6.8. Zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z art. 140 K.c. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku.

6.9. Podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb skarżąca kasacyjnie podważa ocenę, że w źródłowej decyzji organu powiatowego wadliwie przyjęto, iż projekt budowlany na budowę i rozbiórkę istniejącego uprzednio budynku na działkach nr [...] i [...] w [...] jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono precyzyjnie, z jakimi to przepisami projekt ten miałby być niezgodny. Art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w dacie wydania źródłowej decyzji przez Starostę Piaseczyńskiego określał obowiązek właściwego organu architektoniczno-budowlanego, do sprawdzenia – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W skardze kasacyjnej eksponuje się natomiast kwestię zgodności projektu budowlanego, a stwierdzenie w tym zakresie ograniczono do wskazywania w ogólności na uPb oraz rozp. MI 2002. Tak skonstruowany, jak w przedmiotowej skardze kasacyjnej, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, nie może przeto zostać uznany za skuteczny.

6.10. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, w realiach przedmiotowej sprawy nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z art. 140 K.c. Stosownie do przywołanego przepisu uPb – obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Niewątpliwie zapewnienia dostępu działki nr [...] (należącej do skarżącej) do drogi publicznej inwestycja ujęta źródłową decyzję Starosty Piaseczyńskiego nie pozbawiła. W skardze kasacyjnej nie podważono tego ustalenia sądu a quo, który przywołując § 27 ust. 3 MPZP eksponował, że prawodawca lokalny za minimalną powierzchnię działki budowlanej przyjmował 800 m², a to prowadziło do konstatacji, że działka nr [...] o szerokości ok. 2-3 m, należąca do skarżącej, nie mogła być traktowana jako działka budowlana. Z tego względu podzielić trzeba i te uwagi sądu pierwszej instancji, który odwołując się – w kontekście braku uznania działki nr [...] za działkę budowlaną – do dorobku judykatury (s. 23-24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), wykluczył, aby źródłowe pozwolenia na budowę zostało udzielone z naruszeniem prawa własności tej działki należącego do skarżącej. Należy uwzględnić, że decyzje organów obu instancji wydano w postępowaniu nieważnościowym, gdzie badaniu podlegało m. in. czy źródłowa decyzja Starosty Piaseczyńskiego została wydana z wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli z rażącym naruszeniem prawa. W realiach tej sprawy, uwzględniając lokalizację zaprojektowanego budynku względem granic z działką nr [...], należącą do skarżącej, a nie mającej charakteru działki budowlanej, trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie pozbawia to skarżącej możliwości ochrony swego prawa własności na gruncie przepisów prawa cywilnego.

7. Z powyższych przyczyn, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.