Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1634/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1634/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...]z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb) wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakazującego zabezpieczenie hali namiotowej przed dostępem osób trzecich, oraz nakładającego na [...] obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. W podstawie prawnej postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym powołano się na art. 61a w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.).

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego, GINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ ten podniósł, że wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności dotyczył postanowienia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 uPb. Postanowienie to nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku postępowania, zatem, na podstawie art. 126 K.p.a., nie jest możliwe w stosunku do tego rodzaju postanowienia wszczęcie postępowania nieważnościowego.

W skardze do WSA w Warszawie Spółka zarzuciła postanowieniu GINB naruszenie art. 77 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten może stanowić podstawę do zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 2 uPb oraz naruszenie art. 49b ust. 4 uPb polegające na błędnym uznaniu, iż postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną nie podlega zaskarżeniu. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku podzielono argumentację GINB przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z przepisem art. 126 K.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 K.p.a. W zaistniałej sytuacji nie można też mówić o "bezprawności" źródłowego postanowienia z uwagi na jego niezaskarżalność. Zgodnie z przepisem art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji będzie obowiązany ustosunkować się również do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu. Tym samym postanowienie takie nie pozostaje bez kontroli.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał, że GINB nie naruszył przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, polegające na nieodniesieniu się do zarzutów skargi, a w konsekwencji – nierozpoznanie istoty sprawy.

Wobec powyższego skarżąca Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto wnosi o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wywodzi, że w swej skardze kwestionowała podstawę prawną wydania postanowienia, którą organy I i II instancji, a w konsekwencji także sąd pierwszej instancji były obowiązane zbadać. Sam bowiem fakt, że PINB w [...] wskazał jako podstawę postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. przepisy art. 48 ust. 2 i 3 uPb, czyniąc go podstawą w znaczeniu formalnym, nie oznacza, że tenże przepis może być podstawą dla wydania postanowienia tej treści w sensie materialnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zarówno sąd administracyjny, jak również organy orzekające w trybach nadzwyczajnych, są nie tylko uprawnione, ale również obowiązane do zweryfikowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, który wydał dane rozstrzygnięcie.

Spółka zarzuca sądowi wojewódzkiemu, że nie rozpoznał podnoszonego w skardze zarzutu, a w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żaden sposób do zgłoszonych przez stronę uchybień w procesowaniu organów obu instancji, czym naruszyć miał art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w ten sposób, że nie rozpoznał istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, opierająca się wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmując, iż nie doszło do takiego naruszenia prawa przez organ, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do przedmiotu sprawy administracyjnej objętej rozstrzygnięciami podjętymi przez organy obu instancji. Sąd wojewódzki trafnie zidentyfikował istotę sprawy, którą stanowiło zagadnienie dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie nieważności, gdy przedmiotem źródłowego wniosku Spółki było postanowienie niezaskarżalne zażaleniowo. Przywołując przepisy art. 61a § 1, 126 oraz art. 141 § 1 K.p.a. sąd pierwszej instancji w dostatecznie zrozumiały i poddający się weryfikacji przez Sąd Naczelny sposób, wyłuszczył swoje stanowisko w kwestii niezasadności skargi. Wyraźnie także wskazano, że z uwagi na treść postanowień organów i granice sprawy sądowoadministracyjnej, sąd wojewódzki nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów skargi o charakterze merytorycznym, a istocie odnoszących się do zagadnień materialnoprawnych. Nie jest więc uzasadniony zarzut braku odniesienia się do istoty sprawy, to z kolei prowadzi do wniosku, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

C. Na marginesie argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, wypadnie zauważyć, że postanowienie opierające się na dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 uPb, a na takie przepisy powoływał się w źródłowym postanowieniu PINB w [...], dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), tj. od dnia 1 stycznia 2017 r., może być przedmiotem zażalenia. Modyfikując powyższą ustawą treść art. 48 ust. 2 uPb dodano w cyt. przepisie zdanie drugie o treści " Na postanowienie przysługuje zażalenie". Zatem w dacie wydawania postanowień obu instancji (PWINB w [...], jak i GINB), postanowienie opierające się na przepisie art. 48 ust. 2 uPb nie było zaskarżalne zażaleniowe, a to wykluczało tryb nieważnościowy.

D. Skoro zarzuty kasacyjnie nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.