Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 112/23 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. nr XXXVI/1148/21 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łodzi kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 112/23 oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. nr XXXVI/1148/21 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 20 stycznia 2021 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XXXVI/1148/21 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto Łódź.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki (dalej w skrócie: "Wojewoda" lub "skarżący") wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu, to jest określenia w sposób prawidłowy trybu zgłaszania kandydatów do nagrody dla nauczyciela, polegającego na wskazaniu podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie takiej nagrody. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że z delegacji zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy wynika między innymi, że uchwała podejmowana na podstawie powyższego upoważnienia powinna zwierać określenie trybu zgłaszania kandydatów. Zdaniem skarżącego, w zakresie określenia trybu zgłaszania kandydatów do nagród powinny zostać w akcie podjętym przez radę gminy określone podmioty, które mogą wystąpić do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy też dyrektora szkoły z wnioskiem o przyznanie nagrody, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Miasto Łódź wniosło o jej oddalenie, wskazując, że delegacja ustawowa zawarta w art. 49 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w regulaminie uregulowania dotyczącego wyszczególnienia osób/podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami o nagrody dla nauczycieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że według art. 49 ust. 2 ustawy organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Ustawodawca w art. 91d pkt 1 ustawy wskazał, który z organów jednostki samorządu terytorialnego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje określone w art. 49 ust. 2 ustawy. Określenie przez radę gminy trybu i kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli następuje w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego. W ocenie WSA w Łodzi, Rada Miejska w Łodzi nie określając w zaskarżonej uchwale podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta Łodzi, dyrektora szkoły lub placówki oświatowej – nie naruszyła art. 49 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego nie wynika bowiem dla organów prowadzących szkoły upoważnienie, a tym bardziej obowiązek, określenia katalogu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagród, zwłaszcza zamkniętego. Organ administracji zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę na regulacje zawarte w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.o."). Z art. 68 ust. 5 u.p.o. wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny decyzji dyrektora pozostawił przyznawanie nagród nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki (pkt 2) oraz występowanie z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki (pkt 3). Regulacja ta w sposób jednoznaczny przyznaje dyrektorowi szkoły prawo do zgłaszania kandydatów do nagród, co stanowi samodzielną podstawą prawną w tym zakresie. W związku z powyższym, przyznawanie nagród nauczycielom zatrudnionym w szkole oraz występowanie z wnioskami o ich przyznanie należy do ustawowo określonych kompetencji dyrektora szkoły. Natomiast w odniesieniu do dyrektorów szkół lub placówek czynności te wykonuje organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.o.). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 6, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydenta miasta), starosta, marszałek województwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Wojewoda Łódzki. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 2 ustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak określenia w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. nr XXXVI/1148/21 podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie nagrody Prezydenta Miasta Łodzi, dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, bowiem z tego przepisu nie wynika dla organów prowadzących szkoły upoważnienie, a tym bardziej obowiązek, do określenia katalogu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagród, zwłaszcza katalogu zamkniętego, podczas gdy ustalenie podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o przyznanie nagrody wynika z art. 49 ust. 2 ustawy, ponieważ jest jednym z elementów trybu przyznawania nagród.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. nr XXXVI/1148/21, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Łódź wniosło o jej oddalenie. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.g.n.). Z w/w przepisów wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy – istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację, jak również przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Ponadto, dokonując kontroli aktów wydawanych przez organy samorządu, należy także mieć na uwadze zasadę samodzielności gminy jako jedną z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność oznacza, że w ramach granic określonych przez ustawodawcę organy samorządu mogą ustalać zakres i sposób wykonywania własnych zadań publicznych. Dotyczy to także uchwał będących aktami prawa miejscowego, służącymi zarówno wykonywaniu ustawy, jak i dostosowaniu wykonywania danego zadania publicznego do lokalnych warunków i potrzeb.

W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej podnosi niekompletność kwestionowanej uchwały, poprzez brak określenia podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie nagrody: Prezydenta Miasta Łodzi, dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. Według art. 49 ust. 2 ustawy: "Organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku". Upoważnienie zawarte w powołanym przepisie zobowiązuje radę gminy do unormowania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Kryteria to: zasady, warunki lub cechy, które służą jako podstawa do oceny, wyboru, klasyfikacji lub wartościowania. Z kolei tryb to: określenie sposobu działania, procedury – systemu lub porządku, według którego realizowane są określone zadania, funkcje lub czynności. Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, przepisy prawa określają podmioty posiadające kompetencje do przyznania owych nagród. Przepis art. 68 ust. 5 u.p.o. upoważnia dyrektora szkoły do przyznawania nagród nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki (pkt 2) oraz do występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki (pkt 3). Regulacja ta w sposób jednoznaczny przyznaje dyrektorowi szkoły prawo do zgłaszania kandydatów do nagród, co stanowi samodzielną podstawę prawną w tym zakresie. W związku z powyższym, przyznawanie nagród nauczycielom zatrudnionym w szkole oraz występowanie z wnioskami o ich przyznanie należy do ustawowo określonych kompetencji dyrektora szkoły. Natomiast w odniesieniu do dyrektorów szkół lub placówek czynności te wykonuje organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.o.). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 6, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydenta miasta), starosta, marszałek województwa.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że regulacja prawna w zakresie przyznawania nagród nie zawiera luk prawnych, czyniących procedurę przyznawania tych nagród niekompletną, a przez to niewykonalną. W systemie publicznego prawa pracy nagradzanie pracownika (funkcjonariusza) za wybitne osiągnięcia należy, co do zasady, do kompetencji pracodawcy (art. 110 ustawy o Policji; art. 95, art. 95a, art. 95c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Z kolei przepisy wykonawcze do Karty Nauczyciela przewidują, że w zakresie nagradzania nauczycieli przez ministra i kuratora oświaty wnioski o przyznanie tych nagród składają odpowiednio: dyrektor szkoły – dla nauczyciela zatrudnionego w szkole; organ prowadzący szkołę – dla dyrektora szkoły (§ 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 sierpnia 2009 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1258). Takie uregulowanie procedury wydaje się logiczne, bowiem podmioty przyznające owe nagrody (minister i kurator oświaty) nie posiadają wiedzy o osiągnięciach dyrektorów szkół i nauczycieli. W przypadku nagród dyrektora szkoły przyznawanych nauczycielom oraz nagród organu prowadzącego szkołę przyznawanych dyrektorom szkół, taka konstrukcja inicjowania procesu przyznawania nagród nie jest konieczna, bowiem podmioty przyznające owe nagrody są pracodawcami, a więc posiadają z urzędu wiedzę o osiągnięciach i dorobku dyrektorów szkół i odpowiednio nauczycieli. Trafnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że nieokreślenie podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie nagrody, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.